繼往開來的民用航空法構建民航治理新格局

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“民用航空法”）作為民航治理體系的基石，在價值目標、調整對象、法律功效、立法技術及立法過程等維度奠定了行業法治化的基礎。該法于1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，自1996年3月1日起施行；30年來經過6次局部修正，在繼承1996年版及歷次修正成果的基礎上，2025年民用航空法完成了全面系統性修訂，主動面對低空經濟等時代挑戰，彰顯立法與經濟社會發展的動態協調，體現了持續迭代、與時俱進的立法特質。

一、價值理念：統籌發展與安全，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐

總則作為民用航空法的綱領性篇章，集中規定了立法宗旨與基本原則，確立了民航法治體系的根基，不僅承載立法者的制修理念，更直接體現民用航空法的價值內核，為行業治理奠定基礎性法律制度框架。

1996年版民用航空法總則共四條，新修訂的民用航空法總則共十條。新修訂的民用航空法在國家領空主權不可侵犯、統一監督管理、鼓勵科學研究和教育發展三項規定基礎上，新增包括堅持中國共產黨領導、以人民為中心的價值導向、安全第一的底線思維、編制民用航空發展規劃、規范民航業投資行為、推動綠色低碳發展、完善航空安全治理、建立表彰獎勵機制規定。這些規定源于對民用航空領域運行實踐、安全監管規律及產業發展趨勢的系統總結，既契合航空活動安全高效運行的內在需求，也體現了立法者通過制度設計規范航空秩序、強化風險防控、推動技術創新和產業升級的立法導向，構建起更具時代性、系統性的法律原則體系。

在價值體系方面，新修訂的民用航空法實現了三重升級：第一，深化安全理念。新增安全生產主體責任條款，落實安全生產主體責任。第二，發展理念轉型。立法目的從“促進發展”升級為“高質量發展”，融入創新驅動和綠色低碳要求，推動航空業從規模擴張向質量效益轉變。第三，治理理念拓展，明確“堅持中國共產黨的領導”“以人民為中心”的價值導向，平衡航空企業、旅客及社會公眾利益，強化消費者權益保護與公共服務屬性。這一演變體現了立法對安全、發展與治理三維目標的系統性整合，既堅守航空安全底線，又回應綠色發展、創新驅動等時代需求，構建起更具包容性的價值框架。

二、立法內容：從框架搭建到體系完善的迭代

分則的核心功能在于將總則確立的法律原則轉化為可操作的具體法律規范。在章節架構上，新修訂的民用航空法延續了1996年版“總則+分則”的基本框架，保留總則、民用航空器、航空人員、民用機場、空中交通管理、公共航空運輸、通用航空、搜尋援救與事故調查、地面第三人損害賠償責任、對外國民用航空器特別規定、涉外關系法律適用、法律責任及附則等核心章節，既保持了體系的穩定性，又確保了核心價值的傳承與延續。

新修訂的民用航空法在延續1996年版立法框架的基礎上，通過結構性優化與制度性創新實現系統性升級：一方面，通過章節整合將原“民用航空器國籍”“民用航空器權利”“民用航空器適航管理”三章合并為“民用航空器”專章，構建覆蓋設計、生產、維修的全生命周期監管體系；通過將“公共航空運輸企業”納入“公共航空運輸”章節，制定“準入—運營—監管”閉環流程，提升資源配置效率；通過體系立體化拓展新增“民用航空安全保衛”“發展促進”“監督管理”三章，構建立體化的安全管理體系。另一方面，在核心制度上實現三大突破：航空器適航管理從基礎條款發展為全環節動態監管機制，旅客權益保障新增專節構建新體系，回應低空經濟發展需要為新興業態預留制度空間。

總體而言，作為規范民用航空活動的基礎性法律，民用航空法通過主體資質管理、運行流程規范、安全應急機制、發展促進措施及監督管理體系等模塊化設計，系統構建了“規范運行—安全保障—高質量發展”“三位一體”的制度框架。此次修訂既保持了制度體系的穩定性，又通過創新設計精準回應了低空經濟等新興業態發展需求；既深度契合國際民航組織安全治理標準升級趨勢，又全面落實民用航空法“統籌發展與安全”的理念，為民航業高質量發展提供了兼具穩定性、前瞻性與實操性的法治保障。

三、立法技術：從經驗積累到突破

民航業具有行業多樣性、國際協調需求、專業性強等特征，基于此，新修訂的民用航空法構建了“總則—分則”的層級化總分結構框架，形成以總則統領基本原則、分則細化具體規則的體例，從而構建明確清晰、邏輯嚴密、體系完整的法律框架，確保航空活動主體能夠清晰預判行為后果，作出合規決策。

四、民用航空法：國家民用航空治理現代化的法治基石

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。作為調整民用航空活動的基礎性法律，民用航空法的修訂歷程恰是這一論斷的生動實踐。通過對新修訂的民用航空法在價值理念、立法內容及立法技術三個維度的考察可見，其修訂意義已超越制度文本的完善，更在于構建一個能夠動態響應時代需求的治理系統：在價值理念上，堅決貫徹習近平總書記“安全是民航業的生命線”重要指示；在立法內容上，完成從框架構建到“基礎制度+專項治理”體系完善的迭代；在立法技術上，實現從經驗積累到方法論升級、知識圖譜構建的范式創新。這一系統通過為民用航空活動提供基礎性制度供給，優化了航空企業、旅客、社會公眾等多方關系，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了民航領域的制度樣本。（作者：孫慧娟，系中國民航科學技術研究院副研究員）

編輯|李季威

校對|張 薇

審核|韓 磊