《鄉村振興藍皮書:湖南鄉村振興報告(2025)》｜湖南盤活利用閑置農房促進鄉村全面振興研究報告

陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第72～100頁。

摘要：盤活閑置農房是深化農村改革、推動鄉村全面振興的重要舉措。本文基于對汨羅市、嘉禾縣、汝城縣等地的調研發現，湖南以宅基地制度改革為牽引，通過“三權”分置破除產權流動壁壘，打造多元業態，構建政府引導、集體整合、農戶參與、市場運營的多元共治格局，實現城鄉要素雙向流動、鄉村功能延伸及村級集體經濟壯大與農民多元增收，為鄉村振興注入新動能。但實踐中仍面臨制度協同不足、文化保護與開發失衡、資金與村民意愿錯位、農民主體作用發揮不充分、市場化運營能力薄弱等挑戰。對此，需從深化制度創新、強化治理協同、推動文化賦能、完善政策支持、推進數字賦能入手，將閑置資源轉化為鄉村振興有效動能。

關鍵詞：閑置農房盤活；宅基地“三權”分置；城鄉融合；湖南省

盤活利用閑置農房是深化農村改革、激活鄉村資源的重要舉措，也是破解城鄉二元結構、推動鄉村全面振興的關鍵抓手。近年來，湖南立足省情實際，以宅基地制度改革試點為牽引，圍繞城鄉要素雙向流動與鄉村價值提升目標，將閑置農房作為連接城市需求與鄉村資源的核心紐帶，通過政策創新破除制度壁壘、市場運作激活資源價值、群眾參與夯實治理基礎，逐步形成政府引導有方向、市場參與有活力、村民受益有保障的盤活模式，推動農村沉睡資產轉化為發展動能，為全國同類地區提供了湖南特色實踐經驗。

一、湖南盤活利用閑置農房的主要成效

湖南在盤活閑置農房過程中，始終緊扣資源變資產、資產變資本、農民變股東的取向，著力推動資源轉化、治理優化與功能拓展，初步實現了閑置資產向發展動能的有效轉變。從社會資源活化、社會主體協同、社會功能重構三個維度來看，湖南閑置農房盤活已從單一資源利用轉向多元價值創造，在打通城鄉要素流動渠道、優化鄉村治理結構、延伸鄉村功能、壯大集體經濟、加快城鄉融合等方面取得顯著成效，為鄉村全面振興注入重要動能。

（一）閑置資源有效轉化，城鄉要素流動格局初步形成

從資源配置視角出發，湖南通過產權制度創新打破閑置農房流動性壁壘，使其從單一居住載體轉變為承載城鄉要素互動的復合型媒介，推動沉睡物質資源向經濟資本、文化資本雙重轉化。通過制度設計、業態創新與要素對接構建城鄉資源互通良性循環，讓閑置農房成為破解鄉村發展資源約束的重要突破口。

1.以產權制度創新破除資源流動壁壘

閑置農房盤活的核心前提是明晰產權、釋放權能。湖南以宅基地制度改革為抓手，通過“三權”分置與房地一體確權構建制度保障。汨羅市作為全國宅基地改革試點，率先推行宅基地“三權”分置改革，明確所有權歸集體、資格權屬農戶、使用權可按規定流轉，從制度層面突破宅基地“村域封閉”限制，讓農房資源具備市場化配置條件。

全省加快推進房地一體確權頒證，采用“技術為主、村組配合、鄉鎮協作”模式開展權籍調查，建立不動產權籍管理信息系統，實現農房權屬“應發盡發、能發盡發”，從法律層面明確權屬關系，為流轉、入股等盤活方式掃清障礙。在制度支撐下，汨羅市2023年1—11月累計審批宅基地1236宗，其中原址翻建880宗、改建103宗，既有效控制新增宅基地，又顯著提升存量閑置農房流動性。

2.“閑置農房+”多元業態激活資源價值

依托產權制度創新釋放的潛能，湖南各地結合資源稟賦，將閑置農房轉型為產業發展載體，形成“閑置農房+文旅”“閑置農房+康養”“閑置農房+產業”等多元業態，激活沉睡資產的實際經濟效益。汨羅市立足屈原文化與端午習俗資源，依托閑置農房打造“青獅村智峰山航空飛行基地”“汨羅端午人家”等文旅項目，其中屈子祠鎮“端午人家”民宿群將22棟閑置農房改造為獨棟聯動式民宿，保留“青磚黛瓦、飛檐翹角”的湘北民居特色，同步開發龍舟制作、包粽子等非遺體驗項目，2023年獲評“湖南省四星級旅游民宿”，年接待游客超20萬人次，帶動周邊農戶通過經營民宿、銷售特色農產品實現增收。

嘉禾縣聚焦產業需求，將閑置農房與本地農業產業升級相結合，晉屏鎮下車村將閑置學校租賃給農業開發公司用于冷庫建設，不僅解決該村200余人就業問題，村集體每年還可獲得3.3萬元租金和11.9萬元企業分紅，實現閑置資源與產業發展的精準對接。汝城縣作為中國傳統古村落保護區，實施“老屋喚醒行動”，堅持“修舊如舊、微改造、精提升”原則，累計修繕273棟古民居并轉型為民宿、展陳館、文化體驗空間，土橋鎮金山村通過開發2.11萬平方米老屋資源，年舉辦文化活動120余場，接待游客3.86萬人次，在保護鄉土文化的同時帶動200余戶農戶就近創業增收，成為鄉村經濟新增長點。

3.城鄉要素雙向流動格局逐步形成

閑置農房作為破解城鄉二元結構的要素媒介，有效打通了城市資本、人才、技術與鄉村土地、文化、勞動力對接的通道，推動城鄉要素從單向虹吸向雙向賦能轉變。在資本下鄉方面，汨羅市通過農房盤活吸引山東民生集團、“五號山谷”等城市資本與運營主體，打造文熙食品、天頤健養老等實體企業12家，帶動800余人就業，人均年增收4萬元以上；汝城縣土橋鎮龍潭橋村爭取人居環境整治資金320萬元、引入社會資本100萬元，大坪鎮隆興村整理閑置土地建設28宗宅基地并籌集195.7萬元用于基建與村集體發展，形成“財政補一點、村民出一點、社會投一點”的協同投入模式。

在基礎設施聯通方面，嘉禾縣以閑置農房盤活為契機，構建縣城集散中心、鄉鎮分撥站、村級配送點三級物流體系，同時以創建省級“四好農村路”示范縣為抓手，打造縣域1小時公路交通圈，目前該縣鄉鎮通三級以上公路率達100%，行政村通暢率達100%，為城鄉物資流通與人員往來提供便利。以農房為紐帶的要素流動，不僅為鄉村注入發展資金與技術，也讓城市居民獲得鄉村休閑、康養、文化體驗等需求滿足，推動“城市反哺鄉村、鄉村服務城市”的共生型城鄉關系逐步形成。

（二）治理結構持續優化，多元協同共治格局基本構建

鄉村治理是實現鄉村振興的基礎支撐，湖南在閑置農房盤活過程中，始終注重發揮政府、村集體、農戶、市場等多元主體的作用，通過構建協同機制、強化組織紐帶、創新動員方式，推動鄉村治理從“單一管理”向“多元共治”轉型，有效破解了分散農戶與市場對接難、政策推行落地難、集體行動組織難等問題，形成了權責清晰、分工合理、協同高效的治理格局。

1.閑置農房盤活的多元共治網絡持續完善

湖南在閑置農房盤活中構建起政府引導方向、集體整合資源、農戶主動參與、市場賦能運營的治理架構，各主體權責明確、協同配合。政府層面主要承擔規劃引領和政策保障職能，如汝城縣出臺《進一步加強農村住宅風貌管理實施方案》，建立“農村建房一件事”機制，通過差異化獎補政策引導資源優化配置。汨羅市制定《汨羅市規范農村宅基地審批管理工作暫行辦法》，構建縣、鄉、村三級聯動管理機制，顯著提升審批效率。

村集體充分發揮中介紐帶作用，汨羅市弼時鎮序賢村黨支部牽頭成立閑置房合作社，在2023年4月至2024年12月間成功流轉41棟閑置農房，建立農戶、合作社、企業三級流轉機制，有效降低交易成本。市場主體負責專業化運營，汨羅市引入“五號山谷”等專業企業，創新租金保底、分紅、就業創收的利益聯結模式，盤活閑置農房386棟。農戶通過民主議事機制參與決策，汝城縣集益鄉司背自然村通過18場“夜談會”成功化解17起拆建矛盾，體現了基層民主協商的治理效能。

2.村集體與自治組織治理效能大幅提升

村集體與村民理事會等自治組織在閑置農房盤活中發揮著關鍵作用，通過賦權賦能顯著提升了基層治理能力。在動員機制方面，各地充分發揮黨員帶頭作用。汝城縣塔林瑤族文化村黨員組長率先拆除自家舊房，帶動村民拆除舊房39棟64間，無償提供閑置土地1300余平方米。汨羅市序賢村黨員帶頭流轉閑置農房，形成示范效應，帶動41戶村民積極參與。

在議事執行機制方面，自治組織建立規范化運作流程，汝城縣要求村民理事會全程參與決策實施監督，采取先易后難、精準施策的工作方法。嘉禾縣廣發鎮紅鷹村通過村民理事會民主協商，一個月內完成90%征地合同簽訂，實現“零上訪”“零事故”。以自治組織為紐帶的治理模式避免了政府直接介入可能引發的矛盾，讓村民在參與中感受到“自己是決策者”，增強了對鄉村治理的認同感與責任感。

3.熟人社會動員與利益共享機制逐步形成

湖南在閑置農房盤活中創新運用熟人社會動員與利益共享綁定的雙重機制，有效提升了鄉村治理的凝聚力和持續性。在熟人社會動員方面，充分發掘鄉土社會資源，汝城縣依托“祠堂議事”傳統，用村民熟悉的語言解讀政策，消除信息傳播障礙。汨羅市三江鎮八景村邀請家族長輩參與村史陳列館建設，通過講述老屋歷史增強文化認同。

在利益共享機制方面，建立多元化收益分配模式。汨羅市龍塘大屋通過合作社運營，農戶可獲得租金、分紅等多重收益，村集體按比例提取管理費。汝城縣土橋鎮龍潭橋村優先雇傭本地勞動力，帶動313名村民務工，發放勞務報酬225萬元。將情感動員與經濟激勵相結合，有效破解了鄉村治理“內卷化”問題，推動村民從“被動服從”轉向“主動投入”，鄉村社會組織凝聚力顯著提升。

（三）鄉村功能多元延伸，產業與文化融合效應顯現

鄉村功能的多元性是鄉村振興的重要標志，湖南在閑置農房盤活過程中，突破農房單一居住的傳統定位，推動其向產業支撐、文化傳承、公益服務等多元功能延伸，不僅讓鄉村成為宜居的家園，更成為宜業的空間、有魂的載體，實現鄉村社會系統的再生產與可持續發展。

1.產業支撐功能顯著拓展，鄉村新興業態不斷興起

閑置農房作為鄉村產業發展的重要空間載體，為鄉村一二三產業融合提供基礎條件。湖南各地結合資源稟賦，將閑置農房與特色產業結合，形成“閑置農房+文旅”“閑置農房+農業配套”“閑置農房+新興業態”等多元模式，推動鄉村產業從傳統種養向復合經營轉型。在文旅融合領域，嘉禾縣依托“湘菜之源”品牌，將閑置農房改造為湘菜文化展示館、傳統菜體驗工坊，2024年普滿鄉農旅融合項目接待游客超5萬人次，綜合營收近1000萬元。汨羅市長樂街社區將特色舊房改造為甜酒文化館、非遺文創展示基地，年接待研學游客超5萬人次，帶動甜酒銷售額增長30%。

在農業配套領域，汨羅市桃林寺鎮拆除閑置農房2633戶、總面積366764平方米，完成土地增減掛鉤964.15畝，部分騰退土地用于農產品加工車間與倉儲設施建設。嘉禾縣普滿鄉利用拆危拆舊空間建設15個“四小園”共14000平方米，既改善村容，又為特色種植提供展示體驗空間。

在新興業態領域，汨羅市青獅村將閑置多年、占地2000余平方米的智源小學租賃給滑翔傘基地作接待中心，年獲租金及分紅6萬元，帶動周邊餐飲、民宿發展；汝城縣集益鄉利用閑置農房發展電商直播基地，幫助農戶銷售白蓮、茶葉等農產品。這不僅創造就業崗位，更提升鄉村產業附加值，緩解“空心化”壓力。

2.文化傳承功能不斷活化，鄉土文化認同感持續增強

閑置農房作為鄉土文化物質載體，承載鄉村歷史記憶與民俗傳統。湖南在盤活中堅持保護為先，適度開發，通過修舊如舊與業態植入，實現文化傳承與經濟發展共生，避免文化符號異化。

在傳統建筑保護方面，汝城縣在“老屋喚醒”行動中，以原材料、原工藝修繕近千座古祠堂，土橋鎮金山村古祠堂采用傳統夯土技術與青磚灰瓦，保留飛檐翹角格局并轉型為文化展陳館，展示瑤族民俗與農耕文化。汨羅市屈子祠鎮伏林村將閑置10余年、占地3300平方米的程林小學改造為藍墨水農業發展公司，保留建筑風貌并設置農耕文化展示區，成為文化認同與鄉愁體驗場所。

在非遺與民俗活化方面，汨羅市以端午習俗世界非遺為核心，在屈子祠鎮新義村盤活22棟閑置農房打造端午文化體驗園，游客可參與龍舟制作、包粽子等活動，年接待游客超10萬人次，帶動村集體年增收80萬元。汝城縣塔林瑤寨利用閑置空地打造瑤族文化廣場，定期舉辦歌舞表演、長桌宴，每年為村民小組新增集體經濟收入6萬元，傳承瑤族文化。空間活化與文化賦能讓閑置農房成為“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的載體，村民鄉土文化認同感與自豪感持續增強，為鄉村振興注入文化動力。

3.公益服務功能逐步補齊，鄉村生活品質明顯提升

湖南在閑置農房盤活中兼顧經濟收益與民生需求，將部分農房改造為公共服務設施，補齊鄉村養老、文化、基礎設施等短板，讓鄉村既宜業更宜居。在養老服務領域，汨羅市神鼎山鎮鄉賢將閑置廠房改造為老年養護公司，提供日間照料、康復護理服務，解決留守老人養老難題。全省多地探索政府補貼、村集體運營、村民互助模式，利用閑置農房發展互助養老。

在文化教育領域，汨羅市三江鎮八景村將閑置村部改造成村史陳列館，展示農耕工具與老照片，成為村民文化活動及青少年鄉土教育場所；汝城縣利用閑置農房建設村級文化活動室，配備圖書、音響設備，定期組織電影放映、文藝演出。

在基礎設施配套領域，汝城縣大坪鎮隆興村拆舊建新時，同步新建通組公路800米、多功能曬谷坪2600平方米、生態停車場360平方米。汨羅市瞭家山社區建設集中式住房時，實現家家戶戶門前有花園、果園，還配套建設村級衛生室與幼兒園。公益服務功能的拓展，讓鄉村公共服務水平顯著提升，村民生活便利性與幸福感持續增強，推動了鄉村社會功能的整體提升。

（四）集體經濟穩步壯大，農民增收渠道有效拓寬

壯大村級集體經濟與增加農民收入是鄉村振興的核心目標，湖南在閑置農房盤活中，通過資源整合、業態培育、利益分配全鏈條設計，推動村集體從“無錢辦事”向“有錢辦事”轉變，農民從單一務工增收向多元收益增收轉變，形成集體與農戶利益共享、風險共擔的良性循環，為鄉村可持續發展提供經濟支撐。

1.村級集體經濟增收路徑不斷拓展

湖南各地以閑置農房為造血載體，通過統一收儲、合作經營、自主開發等方式拓寬增收渠道，改變依賴財政補貼的“輸血”模式。在統一收儲與合作經營上，村集體整合分散農房對接市場主體，汨羅市序賢村合作社整村收儲41棟農房，對接山東民生集團發展文旅產業，按流轉資產純收入提取5%～10%提成。嘉禾縣晉屏鎮下車村將閑置學校租賃給農業開發公司建冷庫，村集體年獲租金3.3萬元、分紅11.9萬元。

在自主開發與業態運營上，有條件的村集體自主發展產業，汝城縣土橋鎮金山村主導開發2.11萬平方米老屋為文化體驗空間與民宿，舉辦120余場文化活動，既增收又提供就業。嘉禾縣普滿鄉統籌拆危拆舊空間建15個“四小園”，發展農旅融合產業，2024年全鄉集體經濟收入達416萬余元，村均34.7萬元。

在資源盤活與資產增值上，村集體通過拆舊復墾、指標置換變現，汨羅市羅江鎮將100多宗碎片化宅基地整合開發，部分土地發展新業態、部分通過增減掛鉤獲指標收益。汝城縣集益鄉拆除9500平方米閑置用地，部分復墾獲補貼、部分建公共與產業設施，提升集體資產價值。增收路徑的拓展，讓村級集體經濟“筋強骨壯”，為鄉村公益事業發展、基礎設施建設提供資金保障，同時增強了村集體的凝聚力與號召力。

2.農民多元收益模式逐步形成

湖南在盤活中保障農民主體地位，構建租金、分紅、就業、有償退出多元收益模式，改變單一增收格局。在租金收益方面，農戶出租農房或宅基地，汨羅市龍塘大屋農戶每棟農房年收租金2000～5000元；汝城縣對拆危舊房農戶按50元/平方米給予補貼，讓農戶通過騰退獲得收益。

在分紅收益方面，農戶以農房使用權入股，汨羅市文熙食品公司通過“合作社+企業+農戶”模式，帶動村民入股享10%利潤分紅，年增收超4萬元。汝城縣金山村農戶以老屋使用權入股村集體文旅項目，按經營收益分紅。

在就業收益方面，新業態提供大量崗位，汨羅市“端午人家”民宿群帶動200余人就業；汝城縣龍潭橋村盤活農房帶動313名村民務工，發勞務報酬225萬元。嘉禾縣晉屏鎮下車村冷庫項目解決200余人就業。汨羅市推出宅基地有償退出政策，永久退出農戶最高獲10萬元購房獎勵，暫時退出（10年不申新）最高獲8萬元獎勵，試點期134戶獲獎勵952.62萬元。多元收益讓農民財產性、工資性收入占比提升，抗風險能力與獲得感增強。

3.利益分配機制持續完善

為確保集體經濟增收與農民增收同步推進，湖南各地建立公開透明、公平合理的利益分配機制，明確集體與農戶的收益分配比例，避免“富了集體、虧了農戶”或“分了利潤、失了發展”的情況。在分配原則上，堅持“誰投資、誰受益”“按勞分配與按要素分配相結合”，對自主出租模式，確保農民按合同約定獲得穩定租金收益；對合作盤活模式，依據房屋、勞動力、資金等要素的邊際貢獻合理分成；對入股盤活模式，依照《中華人民共和國公司法》合理確定股權結構，確保農民享有“同股同權”的合法權益。

在分配方式上，各地根據實際情況采取“保底收益+按股分紅”“固定租金+利潤分紅”等方式，保障農戶基本收益的同時，讓農戶共享產業發展紅利，汨羅市龍塘大屋采用“租金保底+利潤分紅”模式，農戶先獲得固定租金，再根據運營情況獲得分紅，避免市場風險導致的收益波動。嘉禾縣紅鷹村通過公開競拍農房實現“收支平衡”，將競拍收益按一定比例用于村民分紅與集體公益事業。

在分配監管上，各地通過村集體經濟“村社分賬”、村務公開等方式，強化對利益分配的監督，確保分配過程公開透明，汝城縣推行“陽光村務”，定期公開閑置農房盤活的收益與分配情況，接受村民監督。汨羅市建立村兩委、鄉賢理事會、村民代表三級議事平臺，對利益分配方案進行民主決策，化解分配中的矛盾糾紛。完善的利益分配機制保障了農民合法權益，為集體經濟持續發展留存資金，實現集體與農戶的“雙贏”。

（五）城鄉融合步伐加快，社會網絡與服務體系逐步健全

城鄉融合是鄉村振興的必由之路，湖南以閑置農房盤活為紐帶，推動城市人才、資本、技術等要素向鄉村流動，同時加快鄉村基礎設施與公共服務建設，構建縣城、鄉鎮、村莊功能互補、聯動發展的社會網絡，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉要素雙向流動、功能互補、協同發展。

1.城鄉要素雙向流動規模大幅增長

閑置農房盤活打破了城鄉要素流動的制度壁壘與空間限制，讓城市要素“下得去”、鄉村資源“流得出”，形成“城市反哺鄉村、鄉村服務城市”的良性循環。在人才下鄉方面，湖南各地通過政策引導、環境吸引，鼓勵鄉賢、大學生、退役軍人、專業技術人才等返鄉創業或服務鄉村。汨羅市實施“新村民計劃”，出臺“人才新政52條”，向沿線村派駐52支工作隊、188名科技特派員，吸引236名鄉賢返鄉創業，同時建立“鄉村CEO”培育庫，培育58名專業化運營人才，為閑置農房盤活與業態運營提供人才支撐。嘉禾縣引導退役軍人、返鄉農民等返鄉創業人員，盤活閑置農房發展農民專業合作社、涉農企業和家庭農場。

在資本下鄉方面，城市工商資本通過租賃、合作、入股等方式參與閑置農房盤活。汨羅市吸引山東民生集團、“五號山谷”旅居企業等投資，形成企業開發、集體運營、農戶參與的共贏鏈條，通過市場化手段盤活56.5萬平方米閑置資源。汝城縣土橋鎮龍潭橋村引入社會資本100萬元，大坪鎮隆興村引入社會資本參與宅基地整理與基建。

在技術下鄉方面，城市的規劃設計、運營管理、電商直播等技術向鄉村延伸，汨羅市邀請專業團隊設計集中建房點，采用規范建、標準建、內涵建、安全建的宅基地模式，使400多戶村民住進統規統管、村民自建的集中建房點。汝城縣引入專業設計團隊，對古民居進行“微改造、精提升”，在保留傳統風貌的同時，滿足現代居住與經營需求。要素雙向流動為鄉村注入發展動力，讓城市獲得鄉村的生態、文化、農產品等資源，推動城鄉優勢互補。

2.鄉村基礎設施互聯互通水平持續提升

湖南以閑置農房盤活為契機，同步推進鄉村交通、水利、電力、通信、環保等基礎設施建設，補齊鄉村發展短板，為城鄉融合提供硬件支撐。在交通基礎設施方面，各地加快“四好農村路”建設，打通城鄉交通“最后一公里”，嘉禾縣以創建省級“四好農村路”示范縣為契機，大力推進等級公路建設，目前該縣鄉鎮通三級以上公路率達100%，行政村通暢率達100%，打造縣域1小時公路交通圈。汨羅市在集中建房點建設中，同步修建通組公路、生態停車場等，如大坪鎮隆興村新建800米通組公路、360平方米生態停車場等配套交通設施，以改善村民出行交通體驗。

在市政基礎設施方面，各地推進農村供水、供電、通信、污水垃圾處理等設施建設，實現城鄉基礎設施互聯互通，汝城縣集益鄉兩村組拆除騰地后，投入數百萬元鋪設排污管道與安裝路燈，每平方米盤活成本達274元。汨羅市在集中建房點建設中，同步實現供水、供電、通信、排污“四通”，改善村民生活條件。

在產業基礎設施方面，各地依托閑置農房盤活，建設農產品加工、倉儲、物流等設施，服務城鄉產業協同，嘉禾縣晉屏鎮下車村將閑置學校改造為冷庫，為周邊農業產業提供倉儲保鮮服務。汨羅市歸義鎮通過閑置校舍改造建成“歸義坊文化街”，同時配套建設農產品物流設施，構建縣城集散中心、鄉鎮分撥站、村級配送點三級物流體系。基礎設施的完善不僅提升了鄉村的宜居性，也降低了城鄉要素流動的成本，為城鄉融合發展奠定硬件基礎。

3.城鄉公共服務均等化進程持續加快

湖南在閑置農房盤活中，注重推動城市優質公共服務向鄉村延伸，通過資源下沉、模式創新等方式，縮小城鄉教育、醫療、文化、養老等公共服務差距，讓鄉村居民享受與城市居民同等的公共服務。

在教育服務方面，各地通過“縣管校聘”“集團化辦學”等模式，推動城市優質教育資源向鄉村輻射，同時利用閑置農房建設村級幼兒園或教學點，解決農村兒童“入學難”問題。嘉禾縣通過盤活閑置農房承載教育資源下沉，創新“縣管校聘”模式，有效縮小城鄉教育差距。汨羅市在集中建房點配套建設幼兒園，方便農村兒童就近入學。

在醫療服務方面，各地推進縣域醫共體建設，利用閑置農房改造村級衛生室，提升鄉村醫療服務能力。嘉禾縣通過盤活閑置農房建設村級衛生室，推動縣域醫共體向鄉村延伸，實現“小病不出村、大病不出縣”。汨羅市在瞭家山社區集中建房點配套建設村級衛生室，配備專業醫護人員與基本醫療設備。

在文化服務方面，各地利用閑置農房建設村級文化站、村史陳列館、非遺展示基地等，豐富鄉村文化生活。汨羅市三江鎮八景村將閑置村部改造成村史陳列館，屈子祠鎮伏林村將閑置小學改造為農業發展公司并設置文化展示區。汝城縣將古民居改造為文化體驗空間，舉辦傳統民俗活動。

在養老服務方面，各地利用閑置農房發展鄉村養老產業，推動城市養老資源向鄉村延伸。汨羅市引入社會資本將閑置農房改造為老年養護中心，提供專業化養老服務。全省多地探索城市老人下鄉康養與農村老人互助養老模式，利用閑置農房建設康養院落，實現城鄉養老資源互補。公共服務的均等化推進讓鄉村居民的生活品質顯著提升，增強了鄉村的吸引力與凝聚力，為城鄉融合發展提供軟件支撐。

二、湖南盤活利用閑置農房面臨的現實挑戰

盡管湖南在閑置農房盤活中取得了資源轉化、治理優化、功能延伸等階段性成效，但從實踐推進來看，仍面臨制度協同不足、文化保護與開發失衡、資金與意愿錯位、農民主體作用發揮不充分、市場化運營能力薄弱等多重現實挑戰。

（一）制度協同不足，跨部門治理效能多重受限

閑置農房管理涉及農業農村、自然資源、住建、林業、文旅等多個部門，各部門在權責劃分、流程銜接、信息共享等方面的協同性仍有欠缺，導致制度層面存在產權流轉不暢、治理效率偏低、監管覆蓋不足等問題，要素流動的制度性成本居高不下，部分政策落地面臨程序繁、效率低的困境，整體盤活效能受到制約。

從產權流轉機制來看，部分地區仍存在流轉限制與標準缺失，導致農房資源難以高效配置。汨羅市雖作為全國宅基地改革試點推行跨村鎮流轉機制，但部分偏遠村莊因與國土空間規劃沖突，仍出現“有地批不了”的情況，村民合理建房需求難以快速滿足。同時，“隱性流轉”如長期租賃、以房抵債等行為缺乏細化界定標準，《中華人民共和國土地管理法》雖明確“一戶一宅”原則，但對這類非典型流轉的法律邊界、操作流程未作具體規定，基層在實際處理中易出現“不敢管、不會管”的困境。農戶建房審批流程繁瑣，汝城縣農戶反映，建房需向農業農村部門提交資格審查材料、向自然資源部門申請用地規劃、向住建部門辦理建設許可，多部門跑、材料重復提交的情況普遍存在，農轉用辦理耗時長、資格審批難成為常態，制度性壁壘增加了農房盤活的時間成本與溝通成本。

從跨部門協同來看，權責交叉與信息壁壘導致九龍治水格局，治理效能難以提升。汝城縣農業農村部門負責農房盤活中的資格審查，自然資源部門審核用地規劃，住建部門審批建設許可，權責雖有劃分但銜接不暢，如農戶因規劃調整應變更審批事項時，需重新向多部門提交材料，流程重復且耗時。汨羅市雖建立了宅基地管理信息系統，整合了部分農房數據，但農業農村、自然資源、住建等部門的數據仍未完全打通，信息孤島現象依然存在，如農房權屬信息與規劃審批信息無法實時共享，導致工作人員需手動核對數據，既增加工作量又易出錯。部分政策間存在銜接漏洞，如文旅部門的三十米區域保護紅線與自然資源部門的村莊建設規劃缺乏統籌，汝城縣部分古民居因處于保護紅線內無法改造，又因村莊建設規劃未預留新宅基地，陷入拆建兩難的僵局。

從基層監管能力來看，執法力量薄弱與監管手段單一，難以實現農房動態管控。汝城縣共有217個行政村，分散在2400平方公里的山區，縣規建辦雖組建了巡查工作組，但人員多為農經站、自然資源中心所的兼職人員，缺乏專業法律培訓與執法設備，難以覆蓋所有村莊。汨羅市雖嘗試引入無人機巡查與衛星遙感技術，但基層執法人員對數字化工具的操作能力不足，且部分偏遠地區信號較弱，技術監管難以發揮實效，導致未批先建、超面積建設等違規行為難以及時發現，往往在房屋封頂后才介入處置，拆除易引發干群矛盾，最終多以罰款后補辦證件解決，形成違法事實合法化的惡性循環。同時違建查處流程復雜，鄉鎮無強制拆除權，需申請法院執行，耗時長達數月，進一步降低了監管的時效性與權威性。

（二）文化保護與開發矛盾突出，傳統與現代適配難題待解

湖南擁有豐富的傳統古村落與歷史建筑資源，如汝城縣有近千座古祠堂，汨羅市有大量承載端午文化的傳統民居，這些資源是鄉村文化的重要載體。但在閑置農房盤活中，文化保護與開發利用的矛盾日益凸顯，主要表現為保護標準模糊、傳統工藝與現代需求脫節、保護資金不足等問題。這些問題導致部分歷史建筑保護難、開發更難，文化傳承與經濟發展難以平衡。

在保護標準與規劃銜接方面，分類管控缺失與多規沖突，導致歷史建筑改造陷入兩難。當前全省尚未出臺統一的歷史建筑分類保護名錄，對哪些建筑需嚴格保護、哪些可適度開發缺乏清晰界定，汝城縣因此出現不敢改與過度改并存的現象。部分干部與村民因擔心破壞文物或違反政策，對老屋修繕持保守態度，即使房屋存在安全隱患也不敢動工。個別項目為追求短期經濟效益，將古民居改造為網紅打卡點，擅自拆除原有墻體、改變院落格局，導致歷史街區風貌喪失。同時多類規劃間的沖突進一步加劇矛盾，如耕地保護紅線、文旅部門30米區域保護紅線與村莊發展需求難以協調，汝城縣部分古民居因位于保護紅線內無法增設衛生設施，不具備現代居住條件，村民只能搬離并申請新宅基地，而村落建設用地有限，舊房廢棄又加劇用地緊張，形成保護限制開發、開發沖擊保護的僵局。

在傳統工藝與現代功能適配方面，技術斷層與改造成本高，制約歷史建筑實用價值提升。古民居保護應遵循“修舊如舊”原則，要求使用原材料、原工藝，如汝城縣古祠堂修繕需采用傳統夯土技術、青磚灰瓦，這類工藝不僅成本高，比現代工藝高30%～50%，且掌握傳統技藝的工匠數量有限，修繕周期長達6-12個月。更關鍵的是，傳統建筑的結構設計難以滿足現代需求，汨羅市屈子祠鎮部分改造后的古民居，因無法配套獨立衛浴、集中供暖等設施，導致游客入住體驗差，民宿入住率不足40%。歷史建筑改造還需滿足產權清晰、符合多規合一等前置條件，汝城縣部分古民居因涉及多戶共有產權，協調難度大，且部分建筑因建設年代久遠，無原始規劃圖紙，需額外投入資金開展測繪與評估，進一步抬高了改造成本與門檻。

在保護資金支撐方面，財政壓力與社會資本參與有限，難以覆蓋大量歷史建筑的保護需求。歷史建筑保護依賴持續的資金投入，僅靠地方財政與村民力量難以承擔，汝城縣每年用于古民居修繕的財政資金約500萬元，但全縣需保護的未定級或保護等級較低的古民居超過500棟，平均每棟可獲得的補貼不足1萬元。盡管部分地區嘗試引入社會資本，如汝城縣金山村通過文旅項目吸引企業投資，但社會資本更傾向于選擇區位優越、開發潛力大的古民居，對偏遠地區的低級別建筑興趣不高，導致這類建筑因缺乏資金支持，逐漸淪為危房，甚至面臨倒塌風險，鄉村文化傳承面臨斷檔危機。

（三）資金投入與村民意愿錯位，可持續運營面臨瓶頸

閑置農房盤活不僅需要對農房本身進行改造，還需配套建設水、電、路、排污、通信等基礎設施，資金投入規模大。但當前縣鄉村三級財政支撐能力有限，村民自籌能力弱，加之部分村民因傳統觀念、補償標準偏低等因素參與意愿不強，導致部分項目建得起、運營難，可持續性面臨嚴峻挑戰。

從資金投入來看，縣級財政壓力大與基建成本高，導致基礎設施配套滯后。閑置農房盤活的基礎設施投入遠超縣鄉財政承載能力，汝城縣集益鄉兩個村組拆除騰地后，僅鋪設排污管道與安裝路燈就投入數百萬元，每平方米盤活成本達274元，而該鄉全年涉農整合資金不足1000萬元，難以支撐多個盤活項目。嘉禾縣縣級財政整合的農房盤活資金，平均每行政村僅能獲得26.7萬元支持，而一個中等規模的集中建房點，僅通組公路、曬谷坪、生態停車場等基礎設施建設就需投入300萬元以上，財政資金“杯水車薪”。傳統村落“依山而建、居住分散”的格局，導致基礎設施難以形成規模效應，進一步推高單位成本。汨羅市羅江鎮部分閑置農房分散在丘陵地帶，戶均宅基地面積約100平方米，為實現管網全覆蓋，需額外鋪設管道3～5公里，成本比集中居住點高40%以上，部分項目因資金不足，只能暫緩基礎設施建設，影響農房后續利用。

從村民意愿來看，傳統觀念與利益預期差異，導致參與盤活的積極性不高。部分村民受“鄉愁”“宗族情感”“風水”等觀念影響，對閑置農房流轉或退出存在抵觸情緒，汝城縣集益鄉部分村民即使政府承擔全部改造費用，仍不愿拆除祖傳老屋，擔心破壞“宗族風水”。同時，宅基地退出補償標準偏低，難以滿足村民利益預期，嘉禾縣部分村民反映，閑置宅基地退出補償標準每畝約2萬元，遠低于國有土地征收價每畝約15萬元和耕地占補平衡費用每畝約8萬元，補償不足以覆蓋新房建設成本，導致多數村民選擇保留閑置農房而非自愿退出。部分村民對盤活收益存在疑慮，擔心企業賺大錢、自己得小錢，汝城縣土橋鎮部分農戶因擔心租金無法按時兌現，拒絕將農房流轉給企業，寧愿讓房屋閑置。

從運營可持續性來看，市場化運營能力薄弱與業態同質化，導致項目收益不穩定。多數閑置農房盤活項目由村集體或小農戶自主運營，缺乏專業的策劃、營銷與管理能力，汨羅市部分民宿因缺乏線上推廣渠道，客源主要依賴本地熟人介紹，旺季入住率不足60%，淡季更低至20%左右，年均凈利潤不足10萬元。同時，業態同質化問題突出，汝城縣多個古村落盤活項目均以“民宿+餐飲”為主，缺乏差異化體驗，游客停留時間平均不足1天，人均消費低于200元，難以形成持續吸引力。而部分項目過度依賴政府補貼，一旦補貼到期，因運營收益無法覆蓋成本，只能暫停運營，如嘉禾縣某“農房+康養”項目，在政府補貼結束后，因客源不足、運營成本高，僅維持3個月就停止營業。

（四）農民主體作用未充分發揮，參與機制仍需優化

農民是閑置農房的所有權人，也是盤活工作的直接參與者與受益者，其主體作用的發揮直接影響盤活成效。但當前部分地區存在政策宣傳不到位、村民參與渠道不暢、權益保障不充分等問題，導致農民被動參與甚至不愿參與，難以形成共建共治共享的良好局面。

在政策認知與規劃告知方面，信息傳遞不及時與解讀不透徹，導致村民對盤活政策理解偏差。部分偏遠村莊因交通不便、信息閉塞，政策宣傳難以覆蓋，嘉禾縣廣發鎮部分村民不清楚村莊建設區范圍，仍傾向在村莊外緣或公路沿線新建住房，導致老舊農房閑置加劇，與拆舊建新的政策導向沖突。政策解讀方式單一，多以張貼公告、召開大會為主，缺乏通俗易懂的案例講解與互動交流，汝城縣集益鄉部分村民對宅基地三權分置、租金分紅等政策術語理解模糊，擔心流轉后失去房屋所有權，對盤活工作持觀望態度。規劃告知不充分，部分項目規劃方案未充分征求村民意見，汨羅市序賢村在農房流轉過程中，因未提前告知村民后續產業布局，導致村民對引入的文旅項目存在疑慮，三戶村民臨時拒絕流轉，影響項目整體推進。

在參與渠道與組織化程度方面，村民話語權不足與組織載體薄弱，導致集體行動難以形成。部分地區農房盤活方案由政府或企業主導制定，村民意見未被充分吸納，汨羅市某農房加研學項目，企業最初計劃將10棟農房改造為研學宿舍，但村民希望保留部分農房用于自住，因意見未被重視，導致項目推進延遲2個月。村民參與的組織化程度低，多數村莊依賴村民理事會開展動員，但理事會成員多為村干部兼職，缺乏專業培訓，協調能力有限，汝城縣塔林瑤寨在農房拆除過程中，因理事會未能及時收集村民訴求，導致2戶村民與施工隊發生沖突。村民缺乏專業技能支撐，在農房改造、業態運營等環節難以參與，汨羅市文熙食品公司雖優先雇傭本地村民，但因村民缺乏食品加工技能，需額外投入10萬元開展培訓，增加了企業成本，也降低了村民就業穩定性。

在收益分配與權益保障方面，分配規則不透明與監督機制缺失，導致村民利益難以保障。部分項目收益分配比例未明確約定，或約定后未公開公示，汝城縣金山村的一個民宿項目，村集體與企業約定“企業占股60%、村集體占股40%”，但村民不清楚村集體分紅如何再分配，擔心村干部截留收益，多次到鄉鎮政府反映訴求。部分地區存在“重流轉、輕保障”現象，汨羅市龍塘大屋雖建立了“租金保底+分紅”機制，但因未簽訂長期合同，企業在運營不佳時擅自降低租金，村民維權困難。糾紛調解機制不完善，村民與企業、村集體之間的矛盾難以快速化解，嘉禾縣晉屏鎮下車村因冷庫項目分紅延遲，村民與企業產生糾紛，因缺乏專業調解力量，糾紛持續3個月才解決，影響村民參與積極性。

（五）市場化運營能力不足，資源整合與品牌建設滯后

市場化運營是閑置農房盤活從短期試點轉向長期可持續的關鍵。但當前湖南部分地區缺乏專業運營主體，項目同質化嚴重，區域資源整合不足，品牌影響力有限，導致農房盤活的經濟價值難以充分釋放，難以形成持續的市場吸引力。

從運營主體與能力來看，專業團隊缺乏與運營水平低，導致項目效益不佳。多數閑置農房盤活項目由村集體或小農戶自主運營，缺乏專業的策劃、營銷、管理能力。汝城縣土橋鎮多個文旅項目，因未設計沉浸式體驗業態，游客僅參觀古民居后即離開，人均停留時間不足2小時，消費集中在餐飲，人均消費不足150元，項目年均凈利潤不足5萬元。汨羅市部分民宿因服務不規范，如衛生條件差、接待流程混亂，回頭客比例不足10%，遠低于行業30%以上的平均水平。運營人才短缺問題突出，鄉村難以吸引專業的策劃、營銷人才，嘉禾縣普滿鄉“農旅”融合項目，因缺乏線上運營人才，僅能通過微信朋友圈推廣，線上訂單占比不足5%，客源局限于本地及周邊城市。部分運營主體風險應對能力弱，2024年汨羅市因暴雨天氣影響，多個民宿項目停業1個月，因未購買保險且缺乏應急方案，直接損失超20萬元，難以恢復運營。

從資源整合來看，區域聯動不足與產業結合不緊，導致集群效應難以形成。部分地區閑置農房盤活項目各自為戰，未與周邊資源形成聯動，汝城縣土橋鎮金山村、塔林瑤寨均發展文旅項目，但未整合為古村落旅游線路，游客需分別規劃行程，增加了出行成本，難以形成規模效應。項目與本地特色產業結合不緊密，未能借力產業優勢提升競爭力，嘉禾縣作為湘菜之源，擁有豐富的食材資源，但部分農房加餐飲項目未與本地預制菜產業聯動，僅提供普通農家菜，未能形成湘菜體驗特色，市場競爭力不足。跨村域資源整合困難，汨羅市屈子祠鎮與長樂鎮均有端午文化資源，但因分屬不同鄉鎮，未能聯合開發端午文化旅游帶，各自運營導致資源分散，不能吸引跨區域客源。

從品牌建設來看，區域公用品牌缺失與推廣力度弱，導致市場輻射力有限。當前湖南閑置農房盤活項目多以“小眾特色”為主，缺乏統一的區域公用品牌，汨羅市“端午人家”、汝城縣“老屋喚醒”等品牌雖在區域內有一定知名度，但未形成“湘”字號整體品牌，難以吸引省外客源。品牌推廣渠道單一，多依賴地方政府舉辦的推介會，缺乏市場化的營銷推廣，嘉禾縣“農房+康養”項目雖具備溫泉資源優勢，但因未與主流旅游平臺合作，線上搜索曝光量不足1萬次，遠低于同類競品。品牌內涵挖掘不足，部分項目僅注重“外觀改造”，未深入挖掘文化內涵，如汝城縣部分古民居改造項目，僅保留建筑外觀，未展示瑤族民俗、農耕文化等內容，導致品牌缺乏文化支撐，無法形成持續吸引力。

三、湖南進一步盤活利用閑置農房的對策建議

針對當前湖南閑置農房盤活面臨的制度協同不足、文化保護失衡、資金意愿錯位等突出矛盾，要從制度創新、治理協同、文化賦能、政策支持、數字賦能五個方面系統發力，聚焦城鄉要素流動、治理共同體構建、文化傳承等目標，推動閑置農房盤活從破局起勢向提質增效轉型，切實將沉睡資源轉化為鄉村全面振興的有效動能。

（一）深化制度創新，構建城鄉統一的要素配置體系

制度創新是破除城鄉要素流動壁壘的核心抓手，只有通過完善產權流轉機制、健全跨部門協同制度，才能降低要素流動的制度性成本，讓閑置農房真正成為連接城鄉資源的紐帶。

1.細化宅基地“三權”分置實施規則，規范流轉秩序

進一步明確宅基地所有權、資格權、使用權的權能邊界，制定使用權流轉的具體管理辦法，對流轉期限、適用范圍、收益分配比例作出明確規定，避免因規則模糊導致的流轉糾紛。針對跨村鎮流轉需求，探索建立“宅基地指標縣域周轉池”，允許鄉鎮間調劑使用閑置農房對應的宅基地指標，且優先用于鄉村產業發展與公共服務設施建設，破解“村域封閉”限制。針對長期租賃、以房抵債等“隱性流轉”行為，制定統一的界定標準與操作流程，規范流轉合同簽訂、備案管理等環節，明確流轉雙方的權利義務，保障農戶在流轉過程中的合法權益，避免出現“流轉后失權”風險。

2.健全跨部門協同機制，提升審批效能

閑置農房盤活涉及多部門職責，要打破“九龍治水”格局，組建縣級閑置農房盤活聯席會議，整合農業農村、自然資源、住建、文旅等部門職能，明確各部門在農房確權、規劃審批、流轉監管等環節的權責清單。推行“一窗受理、并聯審批”模式，將農房盤活涉及的審批事項整合至一個窗口辦理，公開審批流程、材料清單與辦理時限，避免農戶“多頭跑、重復交材料”。建立跨部門信息共享平臺，整合農房權屬、規劃紅線、執法記錄等數據，實現“一網通辦”，同時推動該平臺與農村產權交易平臺對接，為農房流轉提供線上撮合、合同鑒證、資金結算等一站式服務，提升要素配置效率。

3.強化基層執法保障，嚴格使用監管

基層執法能力薄弱是導致違規建設、超面積使用等問題的重要原因，應加強執法隊伍建設，定期組織鄉鎮執法人員培訓《土地管理法》《民法典》及農房流轉相關政策，重點提升對“隱性流轉”“違規改建”等復雜問題的處置能力。為基層執法隊伍配備測繪儀、錄像機等設備，規范執法流程與文書制作，確保執法過程留痕可溯。創新監管方式，推廣汨羅市“無人機巡查+遙感衛星數據”的監管模式，對農房使用狀態進行周期性掃描，在違規行為初始階段及時介入處置，避免“房屋封頂后才查處”的被動局面，防止“違法事實合法化”的惡性循環

（二）強化治理協同，構建多元主體共建共治機制

治理協同是激發多元主體參與動力的關鍵，通過賦能村集體、激活村民參與、保障各方權益，構建“政府引導、集體統籌、農戶參與、市場運營”的共治格局，強化鄉村治理共同體的凝聚力，讓閑置農房盤活成為推動鄉村治理升級的重要載體。

1.賦能村集體，發揮中介紐帶作用

村集體與村民理事會、合作社是連接分散農戶與市場主體的核心力量，要進一步賦予其資源整合、利益協調、項目對接的職能。支持村集體成立強村公司或專業合作社，統一收儲農戶閑置農房，通過標準化改造后對接市場主體，降低農戶與企業的交易成本。推廣汝城縣“村民理事會+黨員帶頭”的動員模式，由理事會成員上門宣講政策、收集群眾訴求、監督項目實施，黨員率先流轉自家農房形成示范效應，帶動更多農戶參與。賦予村集體規劃參與權與收益分配建議權，在引入市場主體前，由村集體組織村民協商確定業態方向、收益分成比例，平衡各方利益訴求。

2.創新村民參與機制，激發內生動力

村民是閑置農房的所有權人，主動參與是盤活工作可持續的基礎。設計“行為積分”與“實物兌換”的激勵體系，對參與拆舊建新、閑置農房流轉的村民給予資金補貼或建材獎勵，對參與農房管護、環境整治的村民給予積分獎勵，積分可兌換生活用品或集體收益分紅，增強村民參與的獲得感。發揮“熟人社會”優勢，由老黨員、家族長輩、鄉賢組成“勸導隊”，通過“夜談會”“祠堂議事”等非正式場合解讀政策，用村民易懂的語言講清盤活收益與風險，縮小政策認知鴻溝。建立村民參與式規劃機制，在制定本村農房盤活規劃時，組織村民通過村民代表會議、屋場會等形式發表意見，明確建設范圍、業態類型等關鍵內容，讓村民真正成為“主人翁”。

3.完善利益聯結與糾紛調解，保障各方權益

公平合理的利益分配與高效的糾紛調解是維持共治格局的關鍵。要明確不同盤活模式下的利益分配規則，自主出租模式確保農戶按合同約定獲得穩定租金；合作經營模式依據房屋、資金、勞動力等要素的邊際貢獻合理分成；入股模式依照《公司法》確定股權結構，保障農戶“同股同權”。村集體收益提取比例控制在10%以內，且主要用于鄉村基礎設施完善與公益事業發展，定期公開收支情況接受村民監督。建立“村理事會調解+鄉鎮司法所仲裁”的兩級糾紛調解機制，及時化解農房流轉、改造中的矛盾，避免糾紛升級影響項目推進，維護鄉村治理秩序穩定。

（三）推動文化賦能，建立分級分類的保護開發機制

文化賦能是實現傳統與現代平衡的核心，要通過分類保護、技術適配、多元投入，讓閑置農房成為鄉土文化傳承的物質載體，避免文化符號異化，在保護鄉愁記憶的同時激活經濟價值，實現文化保護與鄉村發展的共生共贏。

1.制定分級分類保護名錄，明確差異化管控要求

依據歷史價值、建筑年代、保存狀況，將閑置農房劃分為“重點保護類”“適度開發類”“一般利用類”，實施差異化管控。“重點保護類”主要包括國保單位、承載重大歷史記憶的古建筑，禁止商業開發，僅允許開展搶險修繕，維護建筑原貌與歷史格局；“適度開發類”指結構穩定、具有地域建筑特色的傳統民居，可改造為民宿、文創空間、非遺工坊等業態，但要保留主體結構、傳統工藝與風貌特征，改造方案需經文化和旅游部門審核；“一般利用類”為普通老舊農房，可根據實際需求增設現代設施，但應符合村莊整體風貌協調標準，避免與鄉土風格脫節。要同步制定“開發禁止事項清單”，明確嚴禁拆除主體結構、改變傳統格局等行為，確保文化傳承不跑偏。

2.推動傳統與現代適配，平衡保護與實用需求

傳統建筑的現代功能適配是盤活的難點，應創新改造模式，推廣“核心區原貌保護+周邊配套新建”的思路。在古民居保護紅線內嚴格保留建筑原貌，不進行功能性改造；在周邊規劃建設衛生設施、停車場、倉儲空間等配套用房，滿足現代居住與經營需求，避免直接改造古民居破壞歷史風貌。制定傳統建筑修繕技術標準，推薦使用本地傳統材料與工藝，如汝城的夯土技術、湘南的青磚灰瓦，同時鼓勵采用環保節能的新型材料替代稀缺傳統材料，降低修繕成本。支持引入本地工匠參與修繕工作，既傳承傳統技藝，又為村民創造就業機會，強化村民對鄉土文化的認同。

3.構建多元投入機制，保障文化保護可持續

文化保護需長期資金支撐，要整合政府、社會、集體、農戶多方力量。政府層面，整合文保專項基金、涉農資金，對“重點保護類”農房修繕給予全額或差額補貼；對引入社會資本參與“適度開發類”農房盤活的項目，給予稅收減免、貸款貼息等政策支持。社會層面，設立“鄉土文化保護公益基金”，吸引企業、社會組織、個人捐贈，資金專項用于傳統建筑修繕與文化傳承活動。集體與農戶層面，鼓勵村集體從農房盤活收益中提取一定比例資金，用于本地文化保護；引導農戶在農房改造中自愿保留文化元素，對主動保護傳統構件的農戶給予獎勵，形成政府主導、社會參與、集體補充、農戶響應的多元投入格局。

（四）完善政策支持，構建可持續的投入與收益分配機制

政策支持是保障閑置農房盤活長效推進的基礎，通過拓寬籌資渠道、優化收益分配、培育運營主體，破解資金短缺與可持續運營難題，讓農戶、集體、企業在盤活中各得其所，形成投入有保障、收益有預期、運營能持續的良性循環。

1.拓寬多元籌資渠道，破解資金約束

打破“政府獨投”模式，構建政府引導、社會參與、集體自籌、農戶自愿的多元投融資格局。政府層面，設立省級閑置農房盤活專項扶持資金，對驗收通過的重點村和企業給予獎勵，對村集體統一流轉農房達到一定規模的給予專項補貼；整合美麗鄉村建設、文旅融合等涉農資金，優先向農房盤活項目傾斜。社會資本層面，出臺激勵政策，鼓勵工商資本以合作經營、產權入股等形式參與，對投資規模大、帶動效應強的項目給予稅收減免、用地指標獎勵；引導金融機構開發“農房盤活貸”，政府性融資擔保機構提供擔保增信，降低融資成本。集體與農戶層面，支持村集體通過市場化運作拓寬收入渠道，如公開競拍閑置農房使用權；鼓勵農戶自愿自籌部分資金參與農房改造，或通過有償退出獲得補償收益，減輕財政壓力。

2.優化收益分配機制，保障各方共贏

建立保底收益、按股分紅、就業創收的多元收益模式，確保農戶穩定增收、集體經濟發展壯大、企業獲得合理回報。對農戶，自主出租的按合同約定收取租金，入股合作的享受保底租金與利潤分紅，參與項目服務的優先獲得就業崗位，實現租金、分紅、工資三重收益。對村集體，從農房流轉或合作經營中提取收益，主要用于完善基礎設施、發展公益事業，部分用于村民二次分紅。對企業，在保障農戶與集體基本收益的前提下，獲得運營利潤，同時可享受政策補貼，降低經營風險。建立收益動態調整機制，根據項目運營效益、物價上漲情況適時調整租金與分紅比例，讓農戶持續分享資產增值紅利。

3.培育專業化運營能力，提升項目競爭力

運營能力薄弱是部分項目“建得起、運營難”的主要原因，應加強運營主體培育與品牌建設。開展“鄉村CEO”“農房運營管家”培訓，培養一批懂策劃、會營銷、善管理的專業化人才，為項目提供業態設計、品牌推廣、客戶服務等支撐。支持運營主體與高校、科研院所合作，引入專業團隊打造特色業態，避免同質化發展，如結合地域文化開發“農房+非遺體驗”“農房+紅色研學”等項目。推動區域品牌建設，整合各地特色農房盤活項目，打造“湘村農房”等省級公用品牌，通過農博會、農民豐收節等平臺集中推介，提升市場影響力與客源吸引力。

（五）推進數字賦能，提升農房盤活管理效能與服務能力

數字賦能是提升閑置農房盤活精準度與效率的重要手段，通過建設一體化管理平臺、強化動態監管、優化數字服務，實現農房“全生命周期”智能化管理，打破信息壁壘，降低交易成本，讓數字技術成為城鄉要素高效配置的助推器。

1.建設全省統一的閑置農房管理平臺，實現資源信息集成

由省級統籌、縣級具體實施，搭建覆蓋全省的閑置農房全生命周期管理平臺，整合房屋權屬、位置坐標、結構狀況、流轉記錄、運營數據等信息，建立標準化數據庫。平臺應具備“一圖統覽”功能，直觀展示閑置農房分布與利用狀態。開發“一鍵匹配”功能，根據需求方的業態方向、面積要求等，智能推薦適配房源。對接農村產權交易平臺，提供線上掛牌、合同簽訂、資金結算等服務，實現“線上撮合+線下交割”閉環。推動平臺與宅基地管理信息系統、不動產登記系統數據互通，避免信息重復錄入，提升管理效率。

2.運用數字化技術強化監管，實現動態精準管控

融合衛星遙感、無人機巡查、地理信息系統等技術，對閑置農房使用狀態進行周期性監測，自動識別“未批先建”“超面積改造”“破壞歷史建筑”等違規行為，實時推送預警信息至鄉鎮執法人員，確保及時現場核查處置，避免“事后補救”。建立農房盤活效能評估模型，通過大數據分析項目運營收益、就業帶動、文化傳承等指標，為后續政策調整與項目優化提供數據支撐。推行“電子圍欄”管理，對“重點保護類”農房劃定電子保護紅線，一旦監測到違規施工立即預警，強化文化保護力度。

3.拓展平臺公共服務功能，提升便民服務水平

平臺要兼顧管理與服務功能，增設政策解讀、項目申報、技能培訓、糾紛調解等模塊，為農戶、村集體、運營主體提供一站式服務。對農戶，提供流轉合同范本下載、政策咨詢問答、收益查詢等服務。對村集體，提供項目申報入口、收益公示模板、村民意見征集通道。對運營主體，提供市場需求分析、客源對接、行業培訓等支持。考慮到農村老年群體較多，推進平臺“適老化”改造，簡化操作流程，同時在鄉鎮政務服務大廳設立線下代辦點，安排專人協助老年人使用平臺，避免數字鴻溝，確保所有群體都能共享數字賦能成果。

參考文獻：略

作者簡介：湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組；成員：陳文勝，湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師，研究方向為三農問題與鄉村振興；陸福興，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向為農業政策法律、農業安全；胡揚名，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授，研究方向為公共服務、城鄉治理；瞿理銅，湖南師范大學中國鄉村振興研究院副教授，研究方向為區域發展與城鄉規劃；謝宗藩，湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩導，研究方向為農村經濟、鄉村治理；程中培，湖南師范大學中國鄉村振興研究院教師；張寧，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生，研究方向為鄉村治理；胡澤平，湖南師范大學中國鄉村振興研究院博士研究生，研究方向為鄉村治理。來源：陳文勝、向玉喬主編《鄉村振興藍皮書：湖南鄉村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第72～100頁。