澎湃新聞 | 十五五，十五問｜長江禁漁“下半程”如何破局

【編者按】

制定中長期規(guī)劃指導經濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。2025年10月，黨的二十屆四中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》。

今年是中國共產黨成立105周年，是“十五五”規(guī)劃開局起步之年。十四屆全國人大四次會議將審查“十五五”規(guī)劃綱要草案，勾勒國家未來發(fā)展藍圖。

值此全國兩會召開之際，澎湃新聞緊緊圍繞“十五五”規(guī)劃的主題，推出《十五五 十五問》專題，“國之大者”、“民生關切”都蘊含其中。

今天關注長江大保護話題。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十五五”規(guī)劃建議）明確提出：“實施好長江十年禁漁。”

從“十四五”規(guī)劃建議中的“全面落實長江十年禁漁”，到“十五五”規(guī)劃建議對禁漁工作提出“實施好”的新要求，一詞之變，折射出長江大保護正在從“有沒有”的制度建設階段，邁向“好不好、管不管用、強不強”的提質增效階段。

2021年1月1日起，長江干流和重要支流、大型通江湖泊等重點水域實行為期10年的禁漁。如今，禁漁已至半程。2026年1月，國務院新聞辦公室發(fā)布的長江十年禁漁中期評估成果顯示：長江旗艦物種長江江豚已恢復至1426頭，比2022年增加177頭；2021—2025年，累計監(jiān)測到特有魚類134種，較禁漁前增加25種；圓口銅魚在2025年首次被發(fā)現(xiàn)自然繁殖活動，這是20多年來首次。

這些數(shù)字背后，是一條母親河從“病了”到“康復中”的真實寫照。

然而，亮眼數(shù)據(jù)之下，挑戰(zhàn)依然嚴峻：部分土著魚類恢復緩慢、極端天氣頻發(fā)威脅江豚生存、非法捕撈手段不斷翻新、退捕漁民后續(xù)生計仍需穩(wěn)固……下一個五年，如何從“全面落實”走向“實施好”？長江十年禁漁“下半程”該從何處破局？

從“無魚”到“有魚”，長江禁漁五年成績亮眼但挑戰(zhàn)仍存

長江，曾經因粗放發(fā)展模式導致生物完整性指數(shù)跌至最差的“無魚”等級。2021年1月1日起，長江干流和重要支流、大型通江湖泊等重點水域實行為期10年的禁漁。同年，農業(yè)農村部印發(fā)《長江生物多樣性保護實施方案（2021—2025年）》，明確到2025年水生生物完整性水平穩(wěn)步提高。

啟動禁漁后，長江水生生物資源恢復勢頭明顯。根據(jù)農業(yè)農村部專項調查，2025年長江流域特有魚類單位資源量較禁漁前平均增長39%，長江鱘監(jiān)測數(shù)量提升6倍，巖原鯉、厚頜魴等重點特有魚類增長2.5倍。

世界自然基金會（WWF）發(fā)布的《長江生命力報告2025》指出，長江水質、生物多樣性、森林覆蓋等關鍵生態(tài)指標均有所改善，這是21世紀初以來首次出現(xiàn)的大規(guī)模、全面積極變化。

“從國外治理大江大河的經驗來看，一般需要30年到50年。我們在剛剛發(fā)現(xiàn)長江‘生病’的時候就開始了治理，沒有等到病入膏肓。5年之內能見到這樣的成效，應該很樂觀，也堅定了信心。”十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員，農工黨中央副主席，中國法學會副會長呂忠梅3月1日在接受澎湃新聞專訪時說。

然而，在看到亮眼數(shù)據(jù)的同時，挑戰(zhàn)依然嚴峻。

2022年，鄱陽湖遭遇極端枯水位，洞庭湖罕見超長枯水期，極端天氣讓長江江豚擱淺圍困風險上升。部分歷史上常見的土著魚類和珍稀特有物種恢復緩慢，目前仍有99種有歷史記錄的魚類未被發(fā)現(xiàn)，白鱀豚、白鱘等頂級捕食者已滅絕或功能性滅絕。即便在長江干流和鄱陽湖，水生生物完整性指數(shù)也僅從“無魚”提升至“較差”等級。與此同時，非法捕撈呈現(xiàn)出高科技化、隱蔽化、產業(yè)化新趨勢，執(zhí)法監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。

在呂忠梅看來，當前的問題不在于法律本身，而在于執(zhí)行中的“一刀切”和“一禁了之”。

《中華人民共和國長江保護法》第五十三條明確規(guī)定：“國家對長江流域重點水域實行嚴格捕撈管理。在長江流域水生生物保護區(qū)全面禁止生產性捕撈；在國家規(guī)定的期限內，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產性捕撈。具體辦法由國務院農業(yè)農村主管部門會同國務院有關部門制定。”

同時，該條款還授權：“國務院農業(yè)農村主管部門應當會同國務院有關部門和長江流域省級人民政府，加強對長江流域禁捕執(zhí)法工作的指導和監(jiān)督管理。”

呂忠梅解釋說，法律本身是有層次、有彈性的——它禁止的是“生產性捕撈”，并明確劃定范圍為水生生物保護區(qū)、長江干流、重要支流、大型通江湖泊等重點水域。至于其他區(qū)域如何管理，法律授權省級人民政府根據(jù)實際情況具體劃定。農業(yè)農村部后續(xù)發(fā)布的禁漁文件也明確區(qū)分了“生產性捕撈”與“休閑性垂釣”，禁止的是破壞性、生產性的捕撈方式，并非一律禁止所有垂釣行為，科研監(jiān)測、生態(tài)調控性捕撈也應有例外。

她以調研中看到的一個小湖泊為例：原本水草豐茂，魚類種群健康繁衍。全面禁漁后，某一種魚因缺乏天敵、無人捕撈而大量繁殖，把湖中水草吃得寸草不生。魚長到一定程度后因無草可吃而大量死亡，腐爛后污染水體，反而帶來新的生態(tài)破壞。

“這是違背生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律的保護，不是好的保護，是違背科學的保護。”她強調，“應該完整、準確地理解法律，該禁的堅決禁到位，不該禁的要還富于民。地方政府如果切實承擔起責任，依法實施分區(qū)管控，法律是給他們提供了保護的，不存在‘一放開就違法’的問題。”

下半程關鍵詞：科學精準、分區(qū)管控

從“全面落實”到“實施好”，呂忠梅認為，核心是從追求“有沒有”制度，轉向追求“好不好、管不管用、強不強”。下一個五年，關鍵在兩條腿走路：一是科學精準、分區(qū)管控，堅決摒棄“一刀切”、“一禁了之”的簡單化思維，真正遵循生態(tài)規(guī)律，讓該禁的堅決禁到位、不該禁的還富于民；二是以生態(tài)環(huán)境法典編纂為契機，為長江保護提供更堅實的法治根基，把生物完整性指標納入地方政府考核，推動從“管魚”向“管生態(tài)系統(tǒng)”躍升。

“‘實施好’三個字，就是要用繡花功夫做好精細化管理，用法治思維守護母親河，讓十年禁漁不僅‘禁得住’，更能‘禁出成效、禁出民心’。”呂忠梅說。

在呂忠梅看來，“十五五”生態(tài)環(huán)境領域的關鍵詞是“協(xié)同”——央地協(xié)同、生態(tài)要素協(xié)同、降碳減污協(xié)同、綠色發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)同。“長江保護法里對地方協(xié)同機制、區(qū)域協(xié)同機制有規(guī)定，但實施狀況并不理想。”她說，“下半篇文章，政府要通過提高宏觀政策一致性，采取協(xié)同治理措施，讓1+1>2，而不是相互抵消。”

她特別強調，考核地方政府的應該是水生生物完整性指標，而不是簡單考核禁了多少魚。如果地方政府能認真學習領會法律精神，嚴格執(zhí)行相關規(guī)定，法律是給他們提供了保護的，不存在“一放開就違法”的顧慮。

讓退捕漁民不吃虧、有奔頭

長江禁漁共涉及退捕漁船11.1萬艘、漁民23.1萬人。根據(jù)農業(yè)農村部2024年發(fā)布的數(shù)據(jù)，中央及地方各級財政累計投入社會保障和就業(yè)幫扶資金超300億元，有就業(yè)能力和意愿的16.59萬名退捕漁民中，96%以上已實現(xiàn)轉產就業(yè)；23.1萬人全部參加基本養(yǎng)老保險，4.5萬人享受低保或特困救助，實現(xiàn)“應保盡保”。

但成績背后，隱憂猶存。國務院發(fā)展研究中心2023年發(fā)布的《長江退捕漁民生計跟蹤調查報告》顯示，退捕漁民中50歲以上占43%，初中及以下學歷占82%，其中約16%（約3.7萬人）為60歲以上老人，再就業(yè)難度大。這些老漁民雖然大多已納入養(yǎng)老保險，但每月養(yǎng)老金普遍在200元—500元之間，僅靠養(yǎng)老金難以維持生計。約12%的退捕漁民家庭收入較禁漁前下降，主要原因是轉產就業(yè)質量不高、崗位不穩(wěn)定，多集中在保潔、保安等低薪行業(yè)。此外，老漁民對魚情、水情的經驗性認知是科學監(jiān)測的寶貴資源，但目前僅有不足5%的老漁民被吸納為生態(tài)護漁員或監(jiān)測員。

呂忠梅在調研中也發(fā)現(xiàn)，年輕人、住在生態(tài)旅游區(qū)的漁民轉產情況較好，但一部分年齡大、只會打魚的漁民面臨就業(yè)困難。

“如何讓為保護生態(tài)環(huán)境犧牲個人利益的人不吃虧，也能分享生態(tài)保護收益，需要分類施策。”她建議，一方面開發(fā)專門崗位，比如讓老漁民憑借幾十年經驗參與魚情監(jiān)測、生態(tài)管護；另一方面，挖掘漁業(yè)文化，像赫哲族魚皮畫那樣開辟新產業(yè)。

“漁民的養(yǎng)老、醫(yī)療保障必須到位。”呂忠梅強調，“生態(tài)補償資金也可以多元化使用，比如購買商業(yè)保險，針對困難群體精準施策。”

生態(tài)環(huán)境法典將為“下半程”奠基

今年全國兩會，生態(tài)環(huán)境法典將提交審議。作為我國首部生態(tài)環(huán)境領域的基礎性、綜合性法律，呂忠梅介紹說，生態(tài)環(huán)境法典編纂遵循“適度法典化”路徑，對于長江保護法、黃河保護法這類已經出臺的流域專門法，法典采取“擇其要旨”的方式，將其核心制度、基本原則提煉后納入法典的生態(tài)保護編，形成對重點流域保護的統(tǒng)一規(guī)范。這意味著，長江保護法并不會因法典出臺而廢止，而是作為特別法繼續(xù)有效存在，與法典形成“一般法與特別法”的互補關系。

具體到禁漁相關內容，法典在生態(tài)保護編中專設“重要地理單元保護”一章，將長江、黃河等重點流域的保護原則、生物完整性指標、地方政府考核要求等納入其中。“法典重申了水生生物完整性指數(shù)要納入地方政府考核，這就從更高位階的法律層面，為十年禁漁的‘下半程’確立了價值導向——禁漁不是為了禁而禁，而是為了恢復生態(tài)系統(tǒng)完整性。”呂忠梅說。

她進一步解釋，法典明確了生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)督管理體制，授權生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使監(jiān)管職責，其他部門（農業(yè)農村、水利、自然資源等）在各自職責范圍內承擔生態(tài)環(huán)境保護責任。“這就從法律上解決了‘九龍治水’的體制難題。”同時，法典強調“資源的保護與可持續(xù)利用”，為禁漁與合理利用的關系提供了法律依據(jù)。

“禁漁不是目的，恢復生態(tài)系統(tǒng)、讓生物多樣性真正好起來才是目的。”呂忠梅說。

展望“十五五”末，呂忠梅期待看到一幅更好的生態(tài)圖景。“生物的恢復有它的自然規(guī)律，我們只能順應自然，不能改變種群恢復的時間。但我們已經看到向好的趨勢——過去很少見的魚回來了，小時候常見的魚也回來了。堅持下去，假以時日，會有一幅更好的圖景。”

她特別提到，在云南、四川等地，老百姓已經形成“種樹種風景”“從生態(tài)銀行取錢”的觀念，生態(tài)旅游、生態(tài)產品附加值遠超過去。“他們發(fā)的是‘生態(tài)工資’，不是靠賣糧食的錢。這樣的轉變，才是真正的綠水青山轉化為金山銀山。”

長江從“無魚”到“有魚”，是重要轉折，從“全面落實”到“實施好”，是更高要求。正如呂忠梅所言：“實施好，就是把‘好’的標準細化，落實到考核、制度建設、每一次執(zhí)法行動中。讓每個人都能感受到生態(tài)環(huán)境帶來的變化，有獲得感、幸福感和安全感。”

來源 | 澎湃新聞 記者：刁凡超

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