破解城市更新中“難算賬的硬骨頭”！張謹(jǐn)建議要學(xué)會(huì)“休養(yǎng)生息”

張謹(jǐn)展示的紀(jì)念郵冊(cè)展現(xiàn)了蘇州30年城鄉(xiāng)蝶變（第一排右一）。

城市其實(shí)就像一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，需要有“喘息”和“留白”的機(jī)會(huì)。

中房報(bào)記者 苗野 兩會(huì)報(bào)道

當(dāng)城市化進(jìn)程從“大拆大建”的增量時(shí)代邁入“精雕細(xì)琢”的存量時(shí)代，城市更新這盤大棋該如何落子？2026年全國兩會(huì)期間，一位來自蘇州基層的全國人大代表，帶著一本特殊的“紀(jì)念郵冊(cè)”，給出了她的思考。

她是張謹(jǐn)，中衡設(shè)計(jì)董事長兼總工程師，一家伴隨蘇州工業(yè)園區(qū)從水鄉(xiāng)洼地發(fā)展為國際化新城的建筑設(shè)計(jì)企業(yè)的掌舵人。在接受中國房地產(chǎn)報(bào)記者采訪時(shí)，這位在建筑設(shè)計(jì)領(lǐng)域深耕數(shù)十年的“老兵”，沒有過多談?wù)摳邩谴髲B的宏偉，反而將目光投向了那些城市角落里“難啃的硬骨頭”——小河浜這樣的城中村。

“高質(zhì)量的城市更新要關(guān)注兩方面，它是城市發(fā)展的抓手，更是民生關(guān)切。”張謹(jǐn)直言，除了要關(guān)注提升城市風(fēng)貌，延續(xù)地域文脈，更要關(guān)注老百姓的真實(shí)需求是什么。

小河浜調(diào)研啟示錄

采訪從張謹(jǐn)帶來的一件特殊物品說起——中衡設(shè)計(jì)30周年紀(jì)念郵冊(cè)。翻開郵冊(cè)，蘇州園林、昆曲、姑蘇繁華圖等承載千年文脈的紀(jì)念郵票，與現(xiàn)代城市地標(biāo)、產(chǎn)業(yè)基地及金雞湖沿岸實(shí)景照片并置一頁，傳統(tǒng)與當(dāng)代在方寸之間完成了跨越時(shí)空的對(duì)話。

“這是我們企業(yè)伴隨蘇州工業(yè)園區(qū)成長30年的見證，也是園區(qū)從水鄉(xiāng)洼地走向國際化現(xiàn)代新城的縮影。”張謹(jǐn)說。但站在2026年的節(jié)點(diǎn)回望，她和團(tuán)隊(duì)親歷的不僅是“造城”的輝煌，更是面對(duì)“修城”的挑戰(zhàn)。

如今，城市發(fā)展邏輯已深刻變革。黨的二十屆四中全會(huì)部署深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化、大力實(shí)施城市更新，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)“控增量、去存量、優(yōu)供給”，政府工作報(bào)告也明確高質(zhì)量推進(jìn)城市更新。但對(duì)于一線實(shí)踐者而言，理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)卻常因“經(jīng)濟(jì)賬算不平”而陷入困境。

張謹(jǐn)將當(dāng)下的困境概括為一場“啃硬骨頭”的攻堅(jiān)戰(zhàn)。“有利可圖的地塊，其實(shí)已經(jīng)開發(fā)殆盡了。凡是留下來的，都是經(jīng)濟(jì)賬難算的‘硬骨頭’。”這其中，最為典型的便是散布于核心城市的城中村與棚戶區(qū)。

2024年，張謹(jǐn)和相關(guān)部門走進(jìn)蘇州小河浜城中村調(diào)研。那里的房屋建于上世紀(jì)八十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，與周邊現(xiàn)代化的城市天際線形成鮮明對(duì)比。“居住環(huán)境和安全隱患問題突出，已經(jīng)無法適配現(xiàn)代生活需求。”她回憶道。

所幸，蘇州市委、市政府高度重視調(diào)研成果，多方協(xié)調(diào)推動(dòng)，小河浜于2025年完成了動(dòng)遷。但這次調(diào)研也讓她窺見了更深層的系統(tǒng)性難題：傳統(tǒng)的土地開發(fā)模式面臨土地拍賣低迷、存量更新受阻、資金循環(huán)不暢、土地用途固化等多重夾擊，難以適配城鎮(zhèn)化存量時(shí)代需求。

“國內(nèi)不少核心城市，仍有大量城中村因?yàn)榻?jīng)濟(jì)賬難以平衡，動(dòng)遷改造舉步維艱。”張謹(jǐn)認(rèn)為，沿用過去的“大投入、大產(chǎn)出”邏輯，在如今的財(cái)稅和房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，已經(jīng)走不通了。

以彈性策略涵養(yǎng)城市生機(jī)

如何破局？在蘇州工業(yè)園區(qū)30年的規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)中，張謹(jǐn)找到了一把可能解鎖當(dāng)前困局的“鑰匙”。

今年全國兩會(huì)，她提交了一份名為《涵養(yǎng)城市生機(jī)，構(gòu)建土地開發(fā)新模式》的建議，核心思想是：讓城市學(xué)會(huì)“休養(yǎng)生息”。

“城市其實(shí)就像一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，需要有‘喘息’和‘留白’的機(jī)會(huì)。”她舉例說明，如今繁華的蘇州中心區(qū)域，在開發(fā)前曾有過長達(dá)10年左右的臨時(shí)商業(yè)街，彼時(shí)受限于開發(fā)體量，只能先用鋼結(jié)構(gòu)做了臨時(shí)商業(yè)填補(bǔ)周邊居民的生活需求。隨著居住人口越來越多，商機(jī)日漸成熟，最終在拆除臨時(shí)商業(yè)街后啟動(dòng)的整體開發(fā)項(xiàng)目大獲成功，實(shí)現(xiàn)了城市面貌與經(jīng)濟(jì)效益的雙重提升。

基于這樣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，張謹(jǐn)提出了四點(diǎn)具體建議，其核心邏輯在于“時(shí)間換空間，存量換增量”：

第一，對(duì)于城中村、棚戶區(qū)等無保存更新價(jià)值的地塊，建議利用超長期國債支持“房票安置”，這既能解決動(dòng)遷房源不足及資金來源問題，又能同步消化市場上的存量房源，盤活整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。

第二，完善土地臨時(shí)利用機(jī)制。可以通過完善臨時(shí)公共服務(wù)設(shè)施，補(bǔ)足民生短板，涵養(yǎng)城市生機(jī)。

第三，重構(gòu)土地供需平衡與價(jià)值修復(fù)機(jī)制。通過時(shí)間換空間，等待市場回暖和區(qū)域成熟度提升，激活存量土地的真實(shí)潛能。

第四，試點(diǎn)“白地”彈性入市機(jī)制。借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于城市核心區(qū)位的地塊，適度賦予其用途和開發(fā)的靈活性，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與。

“這套模式兼顧民生保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力求為破解城市更新難題，推動(dòng)房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展提供務(wù)實(shí)路徑。”張謹(jǐn)說。

除了宏觀的土地開發(fā)模式，張謹(jǐn)?shù)年P(guān)注點(diǎn)還落在了一個(gè)極為專業(yè)的稅務(wù)領(lǐng)域，即土地增值稅。

“現(xiàn)在，社會(huì)資本參與城市更新的積極性有，但需要一些制度和政策的釋放。”張謹(jǐn)坦言。

去年人代會(huì)，她提交了修訂土地增值稅暫行條例的建議，起因是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市更新中大量的修繕建筑，其修繕成本在現(xiàn)行的稅制下無法足額抵扣。“我的建議就是在破解修繕建筑入市稅費(fèi)計(jì)算無據(jù)的政策堵點(diǎn)，提升社會(huì)主體參與城市更新的積極性。”

令她欣慰的是，這一建議得到了國家稅務(wù)總局的書面回應(yīng)，被認(rèn)為對(duì)相關(guān)立法和政策完善具有重要參考價(jià)值。

今年1月1日，國家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于土地增值稅若干征管口徑的公告》，對(duì)預(yù)征管理、清算收入確認(rèn)、扣除項(xiàng)目等關(guān)鍵爭議點(diǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，其中明確“紅線外支出”在符合條件下可計(jì)入土地成本，這正是對(duì)市場關(guān)切的積極回應(yīng)。

“希望這一立法完善工作能在‘十五五’期間取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。”張謹(jǐn)對(duì)此充滿期待。