呂忠梅 秦天寶 汪勁｜我國(guó)第二部法典為何鎖定生態(tài)環(huán)境？

來源 | 中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所

湖北生態(tài)環(huán)境、新京報(bào)

一部承載著14億人生態(tài)福祉的《生態(tài)環(huán)境法典》正在呼之欲出。3月8日，十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議日前聽取了全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李鴻忠作的《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的說明。這是中國(guó)第二部以“法典”命名的法律，也是一場(chǎng)從38部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單行法到統(tǒng)一體系的深刻變革。從飲用水源地的嚴(yán)格劃定，到租房買房前的土地“檔案”查詢，再到居民區(qū)噪音問題的責(zé)任劃分，這部法典不僅僅體現(xiàn)了宏大的生態(tài)文明戰(zhàn)略，更關(guān)心了百姓柴米油鹽中的具體權(quán)利，把“綠色發(fā)展”轉(zhuǎn)化成了家門口的安寧與幸福。

參與了編纂相關(guān)工作的全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅，北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪勁和武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)秦天寶解讀了生態(tài)環(huán)境法典編纂背后的考量。

呂忠梅：數(shù)年磨一劍，《生態(tài)環(huán)境法典》凝聚共識(shí)

·今年兩會(huì)提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議的《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》，主要解決什么問題，最大的共識(shí)是什么？最難協(xié)調(diào)的爭(zhēng)議點(diǎn)又是什么？

呂忠梅：《生態(tài)環(huán)境法典》并非全新制定的法律，而是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的 38 部生態(tài)環(huán)境立法、百余份行政法規(guī)、千余份地方性環(huán)境立法、十余件黨內(nèi)法規(guī)等既有生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系，通過系統(tǒng)整合、編纂修訂與集成升華，形成的統(tǒng)一法律文本。此項(xiàng)編纂工作體量龐大、難度頗高，前期經(jīng)多輪論證，就核心問題凝聚起最大共識(shí)，具體包括：

第一，要不要編法典？編纂法典的條件是否成熟？

第二，怎么編法典？比如，用什么作為主線來串聯(lián)起現(xiàn)有的三十多部法律？這部法典的名稱應(yīng)該是什么、內(nèi)容有哪些？法典頒布后，哪些法律應(yīng)該廢止，哪些法律應(yīng)該保留？

法典編纂工作啟動(dòng)以后，首先需要進(jìn)行法典編纂的方案論證，就這些問題達(dá)成共識(shí)。

經(jīng)過研究論證，達(dá)成了幾個(gè)基本共識(shí)：一是法典編纂的條件已經(jīng)成熟。二是定名為《生態(tài)環(huán)境法典》。三是采取適度法典化模式分類處理我國(guó)現(xiàn)行的三十多部生態(tài)環(huán)境立法，將傳統(tǒng)意義上的環(huán)境保護(hù)立法，即污染防治類立法全部納入法典；將過去屬于經(jīng)濟(jì)法部門的資源能源類立法如水法、森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、能源法、節(jié)約能源法等法律中與生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容納入，法典編纂完成后，原有法律予以保留并進(jìn)行統(tǒng)一修訂；同時(shí)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法仍存在部分領(lǐng)域空白，如應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域尚未出臺(tái)專門立法，法典對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了原則性、前瞻性規(guī)定，為未來相關(guān)領(lǐng)域的立法預(yù)留了空間。這些共識(shí)的達(dá)成，為法典編纂的順利進(jìn)行奠定了基礎(chǔ)，在編纂過程中，最難的是如何將原來屬于不同法律部門、具有不同性質(zhì)的幾十部法律整合形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。

·對(duì)于普通人來說，我們的生活會(huì)因?yàn)椤渡鷳B(tài)環(huán)境法典》而發(fā)生變化嗎？

呂忠梅：答案是肯定的。清潔的水資源、潔凈的空氣、安全的食物等，是所有民眾生存的共同需求，也是國(guó)家和政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品。法典就是從滿足人民群眾基本需求出發(fā)，規(guī)定了各方面的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利義務(wù)。比如，規(guī)定國(guó)家要做好整體規(guī)劃、制定生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，政府部門要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，市場(chǎng)主體需履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，等等。這些規(guī)定，都是為了保護(hù)我們能夠在良好的環(huán)境中健康生活，因此可以說，《生態(tài)環(huán)境法典》與每個(gè)人的日常生活息息相關(guān)，關(guān)乎柴米油鹽醬醋茶，關(guān)系到我們的呼吸和生命、居住的安寧。

比如大家普遍關(guān)注的飲水安全?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典（草案）》規(guī)定，政府要為每個(gè)城市劃定飲用水源區(qū)，并在飲用水源區(qū)執(zhí)行更嚴(yán)格水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要求政府向公眾公布飲用水源區(qū)的水質(zhì)狀況，還要求供水企業(yè)向居民提供水質(zhì)報(bào)告。如果政府或者企業(yè)不履行職責(zé)或義務(wù)，法律賦予公眾有監(jiān)督權(quán)，我們可以舉報(bào)、可以投訴。法典就是通過這些規(guī)定，來實(shí)現(xiàn)對(duì)飲水安全的保障。

在居住安全方面，也有明確的保護(hù)性規(guī)定。過去，買房或租房不知道蓋房子之前的土地用途，曾經(jīng)發(fā)生過化工廠搬遷后，土地沒有經(jīng)過治理就直接在上面蓋商品房，購(gòu)房者也不知道，住進(jìn)去以后才發(fā)現(xiàn)得了“怪病”，實(shí)際上是土壤污染導(dǎo)致的健康受害。為了防止這種情況的發(fā)生，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》規(guī)定了污染土地清單制度，居民在買房或租房時(shí)，可以通過查閱土壤“體檢報(bào)告”，了解是否符合居住標(biāo)準(zhǔn)。

再比如，生活噪聲是各方面反映強(qiáng)烈但又難以及時(shí)解決的問題。為了讓人民群眾能夠享有寧?kù)o的生活，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》除了規(guī)定噪聲標(biāo)準(zhǔn)，要求執(zhí)法部門嚴(yán)格監(jiān)督管理外，還特別規(guī)定了公共場(chǎng)所管理者、物業(yè)管理者、街道委員會(huì)等要接受舉報(bào)后，并及時(shí)勸阻或者進(jìn)行調(diào)解，這一規(guī)定，就使得我們?cè)谏钪性庥龈咭衾?、廣場(chǎng)舞、家庭裝修等噪聲妨擾的時(shí)候，可以就近及時(shí)解決問題。

這些規(guī)定說明，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的制度設(shè)計(jì)，看起來是對(duì)國(guó)家、政府、企業(yè)的一些規(guī)定，但這些規(guī)定的目的是為了讓我們吃得放心、住得安心和生活得舒心，這是一部真正關(guān)乎每個(gè)人幸福生活的法典。

·這部即將面世的、世界最新的環(huán)境法典，最可能在哪些具體的制度設(shè)計(jì)上，為全球環(huán)境治理提供“中國(guó)方案”？

呂忠梅：中國(guó)生態(tài)環(huán)境法典的編纂受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，它不僅是目前世界上國(guó)家綜合實(shí)力靠前國(guó)家中唯一將所有相關(guān)立法都納入法典的編纂方案，并且將“綠色低碳發(fā)展編”獨(dú)立成編，在一部法律中同時(shí)處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，也是世界上獨(dú)有的法典框架設(shè)計(jì)。中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典至少可以在兩方面為全球環(huán)境治理做出貢獻(xiàn)。

一、《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》秉持“人與自然和諧共生”的發(fā)展理念，這是中國(guó)傳統(tǒng)文化中“天人合一”“道法自然”哲學(xué)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化和升華，是中國(guó)走“以高水平保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”道路的法治宣言；完全不同于西方國(guó)家“主客二分”法律哲學(xué)和“先污染后治理”的發(fā)展模式。中國(guó)生態(tài)環(huán)境法典所確立的原則、制度可以為發(fā)展中國(guó)家乃至發(fā)達(dá)國(guó)家正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，提供一種全新的理念與道路選擇。

二、生態(tài)環(huán)境法典編纂是對(duì)中國(guó)道路、中國(guó)制度的法律表達(dá)，也是對(duì)中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成功實(shí)踐的提煉和總結(jié)。中國(guó)有穩(wěn)定的政治體制、集中力量辦大事的文化傳統(tǒng)，比如，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》專門用一節(jié)規(guī)定規(guī)劃制度，把一茬接著一茬干的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，確保各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)落到實(shí)處，讓雄心勃勃的規(guī)劃目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)。

·您對(duì)未來我國(guó)生態(tài)法治建設(shè)，最大的期待是什么？

呂忠梅：法律的生命在于實(shí)施，最大的期待是《生態(tài)環(huán)境法典》能夠得到有效實(shí)施。這也意味著，《生態(tài)環(huán)境法典》審議通過后還有許多工作要做，比如及時(shí)進(jìn)行法律清理與修訂工作，同步開展執(zhí)法體系、司法體系的適應(yīng)性建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)人才培養(yǎng)與研究工作等等。

“《生態(tài)環(huán)境法典》為美麗中國(guó)建設(shè)提供了一個(gè)”良法善治“的基礎(chǔ)。我相信，隨著《生態(tài)環(huán)境法典》的實(shí)施，中國(guó)一定會(huì)更加美麗，人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)”。

秦天寶：我們?yōu)槭裁葱枰徊可鷳B(tài)環(huán)境法典？

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。

編纂法典，不是簡(jiǎn)單的法律匯編，而是一場(chǎng)系統(tǒng)性的法治升級(jí)。它是對(duì)現(xiàn)有制度規(guī)范的編訂纂修、集成升華，旨在增強(qiáng)法律體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項(xiàng)鏈”。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：我國(guó)目前現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律有30多部，為何還要編纂生態(tài)環(huán)境法典？這部法典選擇在“十五五”開局之年出臺(tái)有何意義？

秦天寶：經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域已建立起較為完備的制度體系，為編纂生態(tài)環(huán)境法典奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

編纂法典，不是簡(jiǎn)單的法律匯編，而是一場(chǎng)系統(tǒng)性的法治升級(jí)。它是對(duì)現(xiàn)有制度規(guī)范的編訂纂修、集成升華，旨在增強(qiáng)法律體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性，讓法律從“零散的珍珠”變成“精美的項(xiàng)鏈”。

從“法律體系”邁向“法典體系”，核心在于解決立法碎片化的問題。過去采用的是“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的分散立法模式，雖然靈活，但也不可避免地帶來了法律之間的重復(fù)、交叉甚至沖突，增加了執(zhí)法和守法的成本。

這部法典選擇在“十五五”開局之年推動(dòng)出臺(tái)，彰顯了我國(guó)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、把握關(guān)鍵的戰(zhàn)略布局?！笆逦濉笔敲利愔袊?guó)建設(shè)從“取得重大進(jìn)展”邁向“基本實(shí)現(xiàn)”目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期。法典草案的出臺(tái)，不僅能統(tǒng)攬全局，為“十五五”規(guī)劃綱要提出的綠色低碳發(fā)展目標(biāo)提供最嚴(yán)密的法治保障，更能以法典的權(quán)威性穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，確保生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：為什么采取適度法典化的方式進(jìn)行編纂？

秦天寶：采用“適度法典化”模式，是基于我國(guó)國(guó)情和立法規(guī)律做出的科學(xué)決策，體現(xiàn)了實(shí)事求是的立法智慧。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域涉及面極廣，既包括污染防治，也涵蓋資源保護(hù)、生態(tài)平衡，更事關(guān)綠色低碳發(fā)展。如果追求“完美主義”的絕對(duì)完整，將所有相關(guān)法律無一例外全部納入，不僅體量過于龐大，還可能打破現(xiàn)有資源、能源等領(lǐng)域單行法已形成的穩(wěn)定格局。

因此，“適度法典化”采取了分類處理的靈活策略，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是將環(huán)境保護(hù)法等10部核心法律經(jīng)編訂纂修后全部納入，這些法律在法典出臺(tái)后不再保留；二是對(duì)于長(zhǎng)江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等流域法以及森林、草原等資源類法律，擇其要旨要?jiǎng)t納入法典，但保留單行法以維持其針對(duì)性和穩(wěn)定性；三是對(duì)于碳達(dá)峰碳中和等新興的、正在不斷探索創(chuàng)新的事項(xiàng)，做出原則性規(guī)定以引領(lǐng)未來。

這種模式既實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法體系的“基干”部分高度統(tǒng)一，又保留了“血肉”部分的專業(yè)性與靈活性，形成了“法典+單行法”雙法源格局，非常契合當(dāng)前深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。

將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，是全球范圍內(nèi)的首創(chuàng)之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng)新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：法典草案整合了現(xiàn)有的法律法規(guī)，在編纂過程中如何解決條款重復(fù)、銜接不暢等問題？

秦天寶：這是一項(xiàng)技術(shù)性極強(qiáng)的工作。法典草案主要依靠體系化思維和精細(xì)化的立法技術(shù)來消除這些積弊。

第一，確立“總則”統(tǒng)攝地位。法典草案設(shè)置了統(tǒng)領(lǐng)性的總則編，規(guī)定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)原則和普遍性制度。這就好比給整個(gè)法典安裝了一個(gè)“中央處理器”，各分編必須在總則的統(tǒng)攝下運(yùn)行，從根本上避免了此前單行法“政出多門”導(dǎo)致的法律沖突。

第二，整合共性制度，消除重復(fù)。以污染防治編為例，法典草案將過去散見于大氣法、水法、土壤法等法律中的共性制度提煉出來，形成“通則”或“一般規(guī)定”，再根據(jù)不同環(huán)境要素的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化。這就避免了在每一部單行法中都重復(fù)規(guī)定“監(jiān)測(cè)規(guī)范”“應(yīng)急措施”等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了條文精簡(jiǎn)與邏輯嚴(yán)密。

第三，明確銜接機(jī)制，打通“腸梗阻”。法典草案確立了行政執(zhí)法優(yōu)先、政府索賠補(bǔ)償、公益訴訟兜底的制度銜接機(jī)制，有效解決了因制度設(shè)立時(shí)序不同而導(dǎo)致的裁判規(guī)則不清、類案異判問題，維護(hù)了法治的統(tǒng)一和權(quán)威。特別是在司法實(shí)踐中，解決了環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等不同救濟(jì)途徑之間的適用順次問題。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：法典草案將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，出于何種考慮？

秦天寶：將“綠色低碳發(fā)展”獨(dú)立成編，是全球范圍內(nèi)的首創(chuàng)之舉，這不僅僅是體例的創(chuàng)新，更是發(fā)展理念的根本性變革。

它標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)“末端治理”向“源頭管控”“引領(lǐng)轉(zhuǎn)型”的重大跨越。過去，我國(guó)法律更多聚焦于“污染物排放了怎么罰、環(huán)境破壞了怎么治”，側(cè)重于事后救濟(jì)。而獨(dú)立成編的“綠色低碳發(fā)展”，則將法律的觸角延伸到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的前端，直接對(duì)生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式進(jìn)行綠色重塑。

加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型是“十五五”核心任務(wù)。綠色低碳發(fā)展編通過建立健全綠色消費(fèi)制度、完善廢棄物循環(huán)利用體系、明確企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型義務(wù)等，將“雙碳”目標(biāo)和綠色發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為全社會(huì)一體遵循的法律規(guī)則。它不僅告訴社會(huì)“不能做什么”，更指引社會(huì)“應(yīng)該鼓勵(lì)做什么”，為培育新質(zhì)生產(chǎn)力、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供了根本的法律驅(qū)動(dòng)力。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現(xiàn)了其作為“新時(shí)代的人民法典”應(yīng)有的底色。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：法典草案回應(yīng)了當(dāng)下哪些急需解決的問題？

秦天寶：法典草案既關(guān)注了宏觀戰(zhàn)略，也解決了微觀痛點(diǎn)。

首先是戰(zhàn)略前瞻性。法典草案對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰碳中和等新興領(lǐng)域做出了原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，填補(bǔ)了這些領(lǐng)域的立法空白，為未來的制度建設(shè)和實(shí)踐探索留出了空間。

其次是直面治理難點(diǎn)。法典草案精準(zhǔn)發(fā)力，回應(yīng)了當(dāng)前污染防治的短板。例如，在污染防治編中，加強(qiáng)了對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）的源頭管控，將“有機(jī)溶劑”拓展為“含揮發(fā)性有機(jī)物的原輔材料和產(chǎn)品”，并強(qiáng)化移動(dòng)源排放監(jiān)管；針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染占比上升的趨勢(shì)，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)投入品管理和廢棄物處置等規(guī)定。

最后是彰顯法治文明溫度。法典草案嚴(yán)厲打擊監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、環(huán)境服務(wù)等領(lǐng)域的弄虛作假行為，維護(hù)市場(chǎng)公平；同時(shí)優(yōu)化行政處罰，落實(shí)過罰相當(dāng)原則，通過增加從重、從輕、減輕或不予處罰的適用規(guī)定，有效避免執(zhí)法實(shí)踐中“小過重罰”與“大過輕罰”并存的尷尬，為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了更具操作性的裁量基準(zhǔn)。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：法典草案針對(duì)油煙、惡臭等老百姓“家門口”的問題做出了規(guī)定。請(qǐng)問，為何這部以“法典”命名的法律如此“接地氣”？

秦天寶：生態(tài)環(huán)境保護(hù)的初心就是為了人民。法典之所以“接地氣”，恰恰體現(xiàn)了其作為“新時(shí)代的人民法典”應(yīng)有的底色。

首先，這是由法典的根本目的決定的。法典草案總則編開宗明義，將“保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益”作為立法目的。老百姓對(duì)生態(tài)環(huán)境最直觀的感受，不是抽象的總量減排數(shù)據(jù)，而是家門口的油煙是否嗆人、廣場(chǎng)舞的噪聲是否擾民。如果法典對(duì)這些“急難愁盼”視而不見，就背離了以人民為中心的宗旨。

其次，這是法治精細(xì)化和溫度的體現(xiàn)。過去，大型工業(yè)企業(yè)是監(jiān)管重點(diǎn)，但隨著生活水平的提高和污染結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)生活源污染占比上升，成為新的矛盾焦點(diǎn)。法典草案增加對(duì)秸稈焚燒的科學(xué)精準(zhǔn)管控，針對(duì)油煙、惡臭等問題細(xì)化規(guī)劃選址要求，加強(qiáng)建筑施工噪聲污染防治。這些看似細(xì)微的條款，實(shí)則是將宏大的“美麗中國(guó)”敘事，落細(xì)為可感可觸的民生溫度，讓人民群眾在每一個(gè)生活場(chǎng)景中都能感受到法治的公平與正義。

汪勁：“集成升華”是生態(tài)環(huán)境法典編纂“點(diǎn)睛之筆”

此次編纂采用“適度法典化”模式，不僅要對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行系統(tǒng)整合，更將綠色低碳發(fā)展等新理念單獨(dú)成編，將為世界貢獻(xiàn)一部具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境法典方案。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域單行法律足夠多，具備法典化基礎(chǔ)

新京報(bào)：繼民法典之后，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域編纂第二部法典。為什么是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域？編纂的條件和基礎(chǔ)有哪些？

汪勁：第二部法典的選定并非一蹴而就，曾在多個(gè)潛在候選領(lǐng)域中比較、篩選。比如已經(jīng)啟動(dòng)開展編纂研究的行政法、教育法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域也曾被確立為重點(diǎn)對(duì)象。但行政法和經(jīng)濟(jì)法范圍相對(duì)較廣，教育法體量較小。

我認(rèn)為，判斷某個(gè)立法領(lǐng)域法典編纂的條件是否成熟，至少滿足4個(gè)方面的要素。

一是得到黨中央的支持。生態(tài)文明體制改革是由中共中央提出的，而且取得了亮眼的成績(jī)?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確指出，研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。環(huán)境法典排在了首位。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“編纂生態(tài)環(huán)境法典”。

二是該領(lǐng)域單行法律數(shù)量足夠多，具備法典化基礎(chǔ)。啟動(dòng)編纂生態(tài)環(huán)境法典工作的時(shí)候，我國(guó)有30多部生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律。

三是在法律實(shí)踐上，不同主體對(duì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律制度體系、法律實(shí)施的體制和機(jī)制有強(qiáng)烈的需求。這種需求體現(xiàn)在多個(gè)層面。比如行政執(zhí)法層面，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法部門眾多，包括環(huán)保、自然資源、林草、水利等部門。但相關(guān)法律制定時(shí)間先后不一、起草部門不同，存在內(nèi)容重復(fù)、交叉甚至沖突的情況，給執(zhí)法帶來困擾。在司法層面，生態(tài)文明體制改革以來，中國(guó)法院設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)、組織2400余個(gè)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)也設(shè)立了專門的公益訴訟機(jī)構(gòu)，但是在司法和審判方面還面臨著職能相對(duì)模糊、法律依據(jù)不充分等問題。在改革成果固化層面，生態(tài)文明體制改革有很多成果需要固定，法典可以一次性、系統(tǒng)性地將這些成果表現(xiàn)出來。

四是學(xué)術(shù)研究要有長(zhǎng)期、扎實(shí)的前期準(zhǔn)備。2017年，中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成立，現(xiàn)任全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)和中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)的呂忠梅當(dāng)時(shí)和我商量，決定以法典編纂研究為抓手，以系統(tǒng)梳理環(huán)境法學(xué)理論和實(shí)踐為成果，用10—15年的時(shí)間健全完善一整套中國(guó)自主的環(huán)境法學(xué)知識(shí)體系，以此培養(yǎng)一批有能力、高水平的中青年環(huán)境法學(xué)者。于是，我們啟動(dòng)了中國(guó)環(huán)境法典編纂研究系列重點(diǎn)項(xiàng)目，系統(tǒng)梳理中國(guó)環(huán)境法學(xué)基本概念和基本范疇，翻譯研究法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)等十余個(gè)國(guó)家的環(huán)境法典的文本，超100名環(huán)境法學(xué)及相關(guān)學(xué)科的學(xué)者參與。由我牽頭歷經(jīng)4年修訂起草了《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》，前后有三個(gè)版本，條文總數(shù)1500多條。

正是因?yàn)橛羞@樣扎實(shí)的基礎(chǔ)理論研究，從2021年到2023年，環(huán)境法典的編纂研究連續(xù)3年被列為全國(guó)人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃首選對(duì)象，并最終在2023年正式列入十四屆全國(guó)人大立法規(guī)劃。之后，我們課題組又和全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作專班進(jìn)行了多次深入研討，并提供我們的《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》作為參考。

新京報(bào)：相較于民法典，編纂生態(tài)環(huán)境法典有哪些特點(diǎn)？

汪勁：民法典對(duì)公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)等作出明確規(guī)定，只規(guī)定“私權(quán)”，因?yàn)橛写罅繃?guó)外經(jīng)驗(yàn)可循，且我國(guó)民法研究成熟，同時(shí)民法典將涉及公權(quán)力的行政因素排除在外，所以編纂相對(duì)容易。

生態(tài)環(huán)境法典是編纂“公法典”的嘗試，難度較大。一方面，生態(tài)環(huán)境法律制度包含大量國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)、政府環(huán)境監(jiān)督管理職能等公法內(nèi)容，其編纂為我國(guó)未來的法典編纂積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，生態(tài)環(huán)境法典并非一部純粹的“公法”，例如“生態(tài)保護(hù)”編就是建立在尊重“私權(quán)”制度基礎(chǔ)上的，生態(tài)保護(hù)、自然資源合理開發(fā)利用必須尊重物權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，通過政府計(jì)劃安排、指定保護(hù)區(qū)域和與所有權(quán)主體協(xié)商，以及通過生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)稅優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施等方式來實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)，而非單純的行政命令。而“綠色低碳發(fā)展編”則需要在大量市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上建立一整套規(guī)則體系。

確保法典既權(quán)威又靈活，為未來創(chuàng)新和調(diào)整留出空間

新京報(bào)：現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律已有30多部，為何還要編纂法典？

汪勁：生態(tài)環(huán)境法典是對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律制度機(jī)制和規(guī)則規(guī)范的“系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華”。這12個(gè)字可以這樣理解。

“系統(tǒng)整合”就是通過“提取公因式”，將30多部法律中的共通性內(nèi)容提取出來作為總則的基本規(guī)范和主要內(nèi)容；將污染防治相關(guān)法律的內(nèi)容整合為“污染防治編”；將生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)相關(guān)法律的內(nèi)容整合為“生態(tài)保護(hù)編”；將涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)、市場(chǎng)交易、綠色低碳發(fā)展的內(nèi)容整合為“綠色低碳發(fā)展編”等。由于目前我國(guó)環(huán)保法與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文重復(fù)率達(dá)30%以上，因此對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行系統(tǒng)整合，還可以避免條文的重復(fù)規(guī)定。

“編訂纂修”就是對(duì)30多部法律中的各種法律制度，根據(jù)實(shí)施需要和實(shí)施問題采用對(duì)法律條文的平移、編集、增刪等方法，使法典某項(xiàng)制度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容更合理?！白搿本褪侵父鶕?jù)新形勢(shì)需要，增加過去沒有但必要的制度?！靶蕖笔侵感薷默F(xiàn)有法律中不合理的條款，比如一些無法執(zhí)行的“僵尸條款”或者不適應(yīng)新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要的內(nèi)容，要修改成“可操作、可執(zhí)行的”條文。

“集成升華”可以將政策性文件上升為法律，將改革成果制度化，也是法典編纂的“點(diǎn)睛之筆”。很多在實(shí)踐中運(yùn)行良好的制度，如“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”“三線一單”（生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）等，在單項(xiàng)法律中沒有規(guī)定，執(zhí)行起來沒有法律依據(jù)，目前只是一些政策性文件中規(guī)定并開展試點(diǎn)，此次升華成法律，使制度完整化。

新京報(bào)：這次編纂采用了“適度法典化”的模式，適度法典化有哪些優(yōu)勢(shì)？

汪勁：在編纂法典時(shí)，既要追求體系的完整性和系統(tǒng)性，又要考慮環(huán)境問題的復(fù)雜性和發(fā)展性，為未來的制度創(chuàng)新和單行法調(diào)整留出必要空間。我國(guó)有30多部生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律，在法典編纂過程中，不可能將所有內(nèi)容都“一刀切”地納入，需要有所取舍，確保法典既權(quán)威又靈活，既能解決當(dāng)前問題，又能適應(yīng)未來生態(tài)文明體制改革的需要。

中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典將成為其他國(guó)家制定環(huán)境法典的“樣本”

新京報(bào)：草案分為總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編以及法律責(zé)任和附則編。如何理解這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)？法典草案將“綠色低碳發(fā)展”單獨(dú)成編，釋放了什么信號(hào)？

汪勁：在過去的環(huán)境科學(xué)和環(huán)境法學(xué)體系中，環(huán)境問題主要分為兩類，一是環(huán)境污染問題，比如水體、大氣中排放污染物當(dāng)排放超過限度時(shí)，即造成污染；二是生態(tài)破壞問題，開發(fā)利用自然資源，如砍伐森林、開采礦產(chǎn)等，直接導(dǎo)致環(huán)境要素的減少和生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

從20世紀(jì)80年代以后，人們發(fā)現(xiàn)僅控制污染和生態(tài)破壞并不能解決所有環(huán)境問題，一類新的、源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的行為帶來的環(huán)境問題日益凸顯。比如物質(zhì)未能循環(huán)利用造成廢棄物不斷增多的問題、塑料袋無法降解的問題，再如二氧化碳作為溫室氣體會(huì)間接影響環(huán)境和氣候的問題。這類問題伴隨人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生，正是“綠色低碳發(fā)展”要應(yīng)對(duì)的核心。

所以我們提出，法典編纂應(yīng)當(dāng)將“綠色低碳發(fā)展”與污染控制和生態(tài)保護(hù)相并列單獨(dú)成編，就是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生新環(huán)境問題的原因和因素也納入法典規(guī)制的范疇。這一編包括氣候變化、國(guó)際合作、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

新京報(bào)：生態(tài)環(huán)境法典將為世界貢獻(xiàn)什么？

汪勁：我國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典將為世界貢獻(xiàn)一個(gè)最新、最全的法典方案。目前只有10個(gè)國(guó)家有法典，有的是編撰匯編型的，有的是實(shí)質(zhì)編纂型的。我們的生態(tài)環(huán)境法典是實(shí)質(zhì)編纂，既有原來的法律又有新的條文，其中“綠色低碳發(fā)展”單獨(dú)成編在世界各國(guó)也是沒有的。在法典編纂過程中既研究了其他國(guó)家環(huán)境法典的框架結(jié)構(gòu)，吸收了各國(guó)法典的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也具備中國(guó)特色，因此我認(rèn)為中國(guó)的生態(tài)環(huán)境法典將成為其他國(guó)家制定環(huán)境法典的“樣本”。

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責(zé)任編輯 | 金夢(mèng)洋

審核人員 | 張文碩

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