紅星新聞 | 專訪中國環境科學學會監事長王燦發：生態環境法典如何整合千余法律法規，編織法治“綠網”？

3月5日，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》提請十四屆全國人大四次會議審議。這是繼民法典之后，我國第二部以“法典”命名的法律，標志著生態環境法治建設進入體系化、法典化的新階段。

這是一項系統的、重大的立法工程。生態環境法典草案共設5編、1242條，包括總則、污染防治、生態保護、綠色低碳發展、法律責任和附則。

今年全國兩會期間，圍繞這部呼之欲出的重要法典，紅星新聞記者對話長期關注和推動法典編纂的中國環境科學學會監事長、中國政法大學教授王燦發。

▲中國環境科學學會監事長、中國政法大學教授 王燦發

為全球環境治理提供中國方案

紅星新聞：生態環境法典草案作為我國繼民法典后第二部以“法典”命名的法律擬提請審議。目前我國在生態環境保護領域總計有多少立法？將環境保護立法法典化有何重要意義？

王燦發：根據統計口徑不同，對環境保護立法的數量有不同的說法。

通常我們所說的環境立法，包括了污染防治立法、生態保護立法、資源保護立法，有的還把能源法和節能法、核安全法也算作環境立法，有的則不算。按照官方權威說法，現行有效的生態環境立法的數量有30多部法律、100余件行政法規、1000多件地方性法規。

生態環境法典編纂，將眾多的單行環境立法編纂為生態環境法典，相較于分散單行的立法具有顯著優勢。它可以通過體系化整合，消除單行法碎片化、規則沖突與重復立法的缺陷，確立統一的立法理念、基本原則與核心制度，同時貫徹生態系統整體保護與系統治理的理念，能夠契合生態文明建設的需求。有利于統一執法與司法適用標準，降低法治實施成本，強化公眾環境權利保障與違法追責力度，并提升環境法律的權威性與穩定性，助力國家治理體系現代化，為全球環境治理提供中國方案。

紅星新聞：作為深耕環境法學多年的學者，您參與很多我國環資相關立法。這部法典編纂，您參與了哪些方面的工作？

王燦發：我作為一名環境法學者，也是生態環境法典編纂的積極推動者和參與者。

早在2009年，當時的環境保護部就委托中國政法大學進行環境保護法法典化必要性和可行性研究，我作為課題負責人完成的研究報告對編纂環境法典的必要性和可行性進行了比較全面的論證。2018年3月，在中國政法大學召開了首次環境法典專家建議稿起草研討會，參加會議的有全國人大法工委和環資委、生態環境部相關領導以及中國政法大學、中國人民大學等單位的專家學者。根據中國法學會原副會長周成奎先生的要求，在會上，我提出了一個包含9編共60章的法典框架。根據專家的建議，后來改為7編40章。經過三年努力，在2021年正式出版了《生態環境法典草案專家建議稿及說明》。2019年，我和我的博士生合作發表《中國環境法法典化的證成與構想》論文，明確提出適度法典化的編纂思路。同時在我主持的中國環境科學學會環境法學分會，也多次把環境法法典化作為年會主題。能夠參與和見證生態環境法典的研究和建言并看到這部法典的通過和頒布，是我們這一代環境法學者的榮幸，同時也為國家生態環境法治的巨大進步和生態文明建設所取得的突出成就而感到自豪。

全球首創，“綠色低碳發展”獨立成編

紅星新聞：生態環境法典草案將“綠色低碳發展”單獨成編，這背后有哪些考慮？

王燦發：生態環境法典草案將“綠色低碳發展”獨立成編，在全球范圍內尚屬首創。從世界范圍來看，目前已有近20部生態或環境相關法典，但它們均未將“綠色低碳發展”作為獨立篇章進行系統規范，多數國家僅在相關法律中零散涉及低碳、循環經濟等內容，或制定專門的應對氣候變化、可再生能源單行法，未實現綠色低碳發展的體系化、法典化整合。另外，全球已有近60個國家和地區制定了應對氣候變化的專門和相關法律，也均未將綠色低碳發展作為獨立章、節納入立法，進一步印證了我國這一立法舉措的全球首創性。

將“綠色低碳發展”在生態環境法典中獨立成編，是立足中國生態治理實踐、回應時代需求、貫徹新發展理念的重要立法選擇，核心原因可概括為四點：

一是為了破解生態治理痛點，實現源頭治理。綠色低碳發展是解決生態環境問題的治本之策，獨立成編打破以往生態立法“重污染防治、輕源頭轉型”的局限，將治理視野從末端治污擴展到整個社會生產和消費體系，通過法治手段變革生產、消費方式，從根源上防范生態環境問題。

二是可以銜接國家戰略，為“雙碳”目標提供法治保障。我國已將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，但目前應對氣候變化領域尚未制定專門法律，獨立成編可將“雙碳”目標、應對氣候變化舉措從政策目標上升為剛性法律制度，為“雙碳”工作和應對氣候變化提供上位法依據，確保綠色轉型有法可依。

三是有利于完善生態法治體系，實現協同治理?，F行生態環境法律體系存在碎片化、不協調等問題，獨立成編可整合循環經濟、能源轉型、低碳發展、應對氣候變化等相關分散規定，與污染防治編、生態保護編形成“治污—護綠—促轉型”的三維協同格局，讓生態環境治理更具系統性、整體性。

四是能夠回應時代需求，彰顯中國特色。當前我國經濟社會進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段，將綠色低碳發展獨立成編，聚焦產業、能源、消費等重點領域的綠色轉型，回應人民群眾對可持續發展的需求，同時浸潤“天人合一、道法自然”的中華傳統文化意蘊，體現“人與自然和諧共生”的中國式現代化邏輯。

直面群眾“家門口”的生態難題

紅星新聞：生態環境法治建設使生態環境保護“長出牙齒”，擺脫“單打獨斗”局面。作為相關領域的專家和推動者，您特別關注法典的哪些條款？

王燦發：作為一名從事環境法研究和教學40余年的學者，我全程關注生態環境法典的編纂進程，見證我國生態環境法治從“分散立法”到“體系集成”的歷史性跨越。這部草案既是對我國30余部生態環境單行法的系統整合，更是立足新時代生態文明建設需求的制度創新，其亮點紛呈。其中部分條款，與我多年的研究積淀相關聯，成為我重點關注的焦點。

一是立法模式創新，采取“適度法典化”的模式，實現從“分散”到“系統”的飛躍。草案采用“適度法典化”模式，整合了30多部生態環境單行法與上百件行政法規，避免以往法律之間的重復、沖突問題，形成“總則編+污染防治編+生態保護編+綠色低碳發展編+法律責任和附則編”的完整體系，就像將零散的“珍珠”串成了精美的“項鏈”，實現生態環境治理從“單打獨斗”到“系統集成”的質的提升，標志著我國生態環境治理邁入體系化、現代化新階段。其中，污染防治編設置“通則分編”，提取各單行法的共性制度，讓法律執行更順暢、更有力，這一設計既兼顧立法效率，又保障體系的統一性，是法典化編纂關鍵創新點。

二是民生導向鮮明，回應社會關切，彰顯法治溫度。草案摒棄以往單行分散立法“重監管、輕民生”的立法傾向，直面群眾“家門口”的生態難題，處處體現人文關懷。針對公民環境維權缺乏權利根據問題，法典草案在第一條就把“保障公眾健康和生態環境權益”作為立法目的之一；針對鄰里間油煙、噪聲“達標擾民”問題，新增規劃源頭預防規定；針對“人獸沖突”，明確了緊急避險條款，規定在野生動物危及人身安全時，采取措施造成損害可依法免責，給群眾吃了“定心丸”；針對秸稈焚燒，不搞“一刀切”，強調科學精準管理，兼顧環保與農民生計；同時，對光污染、電磁輻射等新型污染作出回應，完善公眾生態環境權益保障機制，讓法典既有剛性約束，又有民生溫度。

三是責任體系完善，特別強化剛性約束，破解執法痛點。為避免法典成為“無牙老虎”，草案在強化監管等方面規定具體措施，包括：明確賦予縣級生態環境分局執法權，破解基層“看得見管不著”的痛點；統一環評、監測機構弄虛作假的罰則，高額罰款、沒收違法所得、禁止從業、按日計罰等措施，讓造假者付出慘痛代價；統一罰款標準，實現“過罰相當”；同時新增信用修復條款，給知錯能改的企業改過自新的機會，既體現法律剛性，又兼顧引導柔性，構建了“政府監管、企業主體、公眾參與”的協同共治格局。

四是前瞻性突出，回應新型生態挑戰，為今后進一步立法預留了空間。草案立足當下、著眼未來，主動回應新型生態環境問題，其中包括：新增受控熱核聚變放射性污染防治規定，適應新能源技術發展需求；強化動力電池、光伏組件等“新三樣”廢棄物的循環利用責任，貼合產業發展實際；完善應對氣候變化制度，明確國家建設氣候適應型社會，加強極端天氣氣候事件的綜合治理，同時預留制度彈性，為未來技術創新、政策完善與國際合作提供開放兼容的法治空間。

來源 | 紅星新聞 記者：吳陽 實習生：張藝萌

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