從2026年政府工作報告看行業之變

過去幾年，我們在行業論壇、企業調研和咨詢實踐中，持續探討工程建設行業的演化趨勢。研讀2026年政府工作報告，并結合部長通道釋放的信號，更加確信：規模競賽的時代正在落幕，能力競爭的時代正在開啟。

工程建設行業與經濟發展息息相關，其業務量來源于房地產、基礎設施、制造業等行業的固定資產投資。同時，工程市場的區域化特征決定了區域戰略對企業布局的關鍵影響。過去的邏輯很簡單：GDP要增長→投資要跟上→工程企業有活干。但2026年政府工作報告告訴我們，這個邏輯正在改變。4.5%-5%的區間目標、“質效優先”的明確導向、“防風險”被提到與“穩增長”同等重要的位置——這些信號共同指向一個事實：工程建設行業已經從“投資驅動下的規模競賽”轉向“能力驅動下的價值競爭”。

站在行業發展角度，攀成德將今年政府工作報告中對工程建設行業產生深遠影響的核心內容總結為四點：一是增長邏輯之變：從“唯速度論”到“質效優先”；二是資金流向之變：從“撒胡椒面”到“精準滴灌”；三是業務結構之變：從“傳統基建”到“新質工程”；四是區域布局之變：從“區域協調”到“梯度協同”。

這不是量的調整，而是質的變革。對于習慣了“規模即正義”的工程企業而言，適應這場范式轉換，將是“十五五”期間的首要命題。

增長邏輯之變：從“唯速度論”到“質效優先”

經濟增長目標是工程建設行業發展的“風向標”，決定了行業整體的景氣度和市場容量。2026年政府工作報告釋放出明確的信號：打破“唯速度”思維，引導各方聚焦高質量發展。相較于2025年明確的“5%左右”增長目標，2026年則以“區間+努力式”表述，這是時隔7年的一次重要調整。2023年–2025年間，經濟增長目標多以固定數值或“左右”呈現，政策導向更側重“穩增長”；而2026年的區間目標的設定，對比“十四五”期間年均5.4%左右的增速，反映出經濟增長動能正從投資拉動向消費、創新驅動轉型的長期趨勢。這意味著工程建設行業從規模擴張的受益者，轉向需要主動適配質效提升的發展模式。

這一調整帶來的核心變化是行業發展從“數量疊加”轉向“質量提升”。在140萬億元經濟總量的高基數背景下，4.5%-5%的區間目標意味著建筑市場總量持續轉向平穩運行，低效重復的建設項目將逐步收縮。同時，區間目標為各地因地制宜制定發展計劃留出空間，區域間市場熱度的分化將持續擴大：經濟強省可依托產業優勢爭取更高增長，債務壓力較大的地區則聚焦化債與民生補短板。

值得關注的是，今年的政策導向從穩增長優先轉向了穩增長與防風險并舉、發展與安全并重的統籌框架。政府工作報告首次提出將各類經濟政策和非經濟政策、存量政策和增量政策納入宏觀政策取向一致性評估，強調“既要政策給力，也要改革發力”。

這一變化的深層含義在于，宏觀政策已不再是單一領域的獨立發力，而是與科技、產業、民生、安全等政策深度融合的系統性框架。從“十五五”重大工程布局看，109項重大工程中，28項引領新質生產力發展，6項聚焦重點領域安全保障，并首次將糧食、能源生產能力納入安全保障類主要指標。

攀成德認為，增長邏輯之變意味著市場競爭正從拼規模轉向拼質量與拼效率。企業需摒棄對大規模投資刺激的依賴：一方面，聚焦高附加值細分賽道，提升項目盈利能力；另一方面，優化區域布局，向經濟活力強、項目儲備足的地區集中資源，同時做好現金流管理與風險防控，以適配行業增速放緩后的市場生態。未來的競爭將圍繞發展質量展開——能否在低增速環境下保持盈利能力，將決定企業在“十五五”期間的生存與發展。

資金流向之變：從“撒胡椒面”到“精準滴灌”

財政資金的布局，是行業風向最直接的“晴雨表”。2026年政府工作報告釋放出明確信號：錢依然不少，但資金流向的邏輯將發生深刻改變。2026年政府工作報告提出實施“更加積極有為的財政政策”。從資金規模看，多項資金規模保持較高水平，表明財政對經濟的托底力度依然較強，也為工程建設行業帶來了一定的資金保障。

政府工作報告提出：赤字率擬按4%左右安排；赤字規模5.89萬億元（較2025年增加2300億元）；一般公共預算支出首破30萬億元；超長期特別國債1.3萬億元；地方專項債4.4萬億元。但與2025年相比，今年的財政資金使用在“加力”的同時，更強調“提效”，體現出兩大特點，深刻影響著工程建設行業的資金流向和項目布局。

第一，資金投向高度聚焦，逐步摒棄“撒胡椒面”式的分配。報告明確提出超長期特別國債、專項債持續支持“兩重”建設、“兩新”工作，其中2000億元定向支持大規模設備更新；中央預算內投資安排7550億元，較上年增加200億元，并大幅提高民生類投資比重。從報告的整體部署看，資金正向新質生產力培育、綠色低碳發展、重點領域安全保障、民生福祉提升等戰略領域集中。傳統基建則更多地在“補短板、強韌性”的框架內獲得支持。

與2025年專項債“重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等”的分配邏輯相比，今年的資金分配呈現出更明確的“取舍”導向：科技創新、先進制造、綠色能源等與新質生產力相關的領域，成為資金投放的重點。

第二，資金向高效地區傾斜的趨勢進一步強化，區域分化可能加劇。報告明確提出專項債繼續“向項目準備充分、資金用得好的地方傾斜”，這一要求延續了2025年的相同表述，同時報告連續強調“堅決防止低效無效投資”，共同指向“有效投資優先”的導向。

從重大工程布局看，“十五五”謀劃的109個重大項目以及國家水網、新一輪電網、新一代通信網、算力網等網絡型基礎設施，必然以京津冀、長三角、粵港澳大灣區等核心城市群為樞紐和節點進行布局。與之相對，項目儲備不足、資金使用效率偏低的地區，其民生補短板需求可能更多依靠中央轉移支付進行精準兜底。這意味著，今年及未來一段時間的工程項目競爭，仍將主要集中在經濟發展好、項目儲備足、資金效率高的大城市和核心城市群。

攀成德認為，資金流向意味著市場競爭的核心能力正在從“資質和關系”轉向“對國家戰略的理解能力”和“在高效區域的布局深度”。未來能夠持續獲得優質項目的企業，必然是那些既懂政策邏輯、又能精準卡位的企業，簡單的“廣撒網”策略將越來越難以為繼。

業務結構之變：從“傳統基建”到“新質工程”

業務結構是工程建設企業的“生命線”。如果資金邏輯回答的是“錢往哪投”，業務結構回答的就是“活兒從哪來”。2026年政府工作報告給出了答案：工程需求將從傳統基建主導，轉向新質生產力工程、城市更新、新型基礎設施多元驅動。

新質生產力成為發展主線，催生新興產業工程需求

“發展新質生產力”在2026年政府工作報告中被反復強調，定位為貫穿全年經濟工作的“向新、向智、向未來”的核心路徑。相較于2025年“因地制宜發展新質生產力”的原則性要求，今年的報告將新質生產力從概念探索向規模化落地推進。

新質生產力相關的工程需求主要集中在三個領域：

一是前沿產業基地建設需求。報告提出“打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業”，培育發展“未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、6G”等未來產業。與2025年相比，今年的表述更強調產業的規模化發展，需要配套建設高標準的生產基地、研發中心和產業園區。這類項目對施工工藝、技術標準的要求普遍高于傳統工業建筑，例如集成電路的潔凈室建設、生物醫藥的GMP廠房建設等。

二是傳統產業改造升級工程需求。報告提出，安排2000億元超長期特別國債資金支持大規模設備更新，實施新一輪制造業重點產業鏈高質量發展行動，明確拓展智能制造，新建設一批智能工廠和智慧供應鏈。這意味著鋼鐵、化工、機械等傳統制造業，將迎來新一輪的技術改造、綠色改造和智能化改造。這類改造工程更側重于“存量升級”，包括生產線改造、廠房智能化升級、節能降碳改造等，對工程建設企業的精細化施工能力和與制造企業的協同能力提出了更高要求。

三是新型基礎設施建設需求。報告首次提出“打造智能經濟新形態”，明確實施超大規模智算集群、算電協同等新基建工程，部署加快發展衛星互聯網、打造“5G+工業互聯網”升級版、建設全國一體化算力網絡等重點任務。這表明，新基建正從“試點建設”向“體系化、規模化布局”過渡，對工程件建設企業的技術整合能力和系統思維能力提出了更高要求。

新質生產力催生的工程需求，其核心特征可概括為高技術、高標準、高協同。這意味著過去主要依靠“規模和成本”優勢的工程建設企業，可能面臨新的挑戰；而具備專業技術能力、產業理解能力和全流程服務能力的企業，有望在新賽道中占據先機。

城市建設與房地產深度綁定“存量更新”，告別大拆大建

在2026年政府工作報告中，房地產繼續放在“加強重點領域風險防范化解”框架下，城市更新則放在“深入推進以人為本的新型城鎮化”框架下。兩者雖分屬不同章節，但通過“盤活存量商品房”“收購存量商品房用于保障房”等政策實現了深度聯動，更加強調二者的統籌與融合，共同導向可概括為存量更新、品質提升、風險可控，進一步明確了告別大拆大建、增量擴張的發展模式。

從城市建設看，今年的核心任務是“高質量推進城市更新”。與2025年“持續推進城市更新和城鎮老舊小區改造”相比，當前的城市更新正向功能提升、品質優化的方向深化——穩步實施城鎮老舊小區、城中村等改造，盤活利用存量土地和閑置房屋設施，加強城市基礎設施生命線安全工程建設，建設創新型產業社區、商務社區。這些任務的核心是從簡單的硬件翻新轉向城市功能的優化與提升。這種模式要求工程建設企業從單純的施工方向城市更新綜合服務商演進，逐步具備規劃設計、資源整合、運營服務等綜合能力。

從房地產行業看，今年的政策導向聚焦于“穩市場、去庫存、優供給、防風險”。報告提出因城施策“控增量、去庫存、優供給”，探索多渠道盤活存量商品房用于保障性住房，有序推動“好房子”建設，實施房屋品質提升工程。2026年進一步強調“控增量”和“優供給”的協同，并將住房政策與人口政策深度融合——首次提出“加強初婚初育家庭住房保障”。這意味著，房地產領域的工程需求結構正在發生變化：保障性住房建設（包括新建和存量改造）構成房建領域的基礎盤；“好房子”建設（聚焦改善型需求）成為高端賽道；存量房產改造升級成為重要的業務來源。

同時，報告提出進一步發揮“保交房”白名單制度作用，防范債務違約風險。白名單聚焦“救項目不救企業、保交付不保投機”，這有助于推動房地產領域的項目開發更趨規范，工程建設企業面臨的工程款拖欠等風險有望得到一定程度的緩解，但同時也對企業的項目篩選和風險把控能力提出了更高要求。

整體來看，城市建設和房地產領域的工程需求，正在從增量擴張轉向存量優化，從規模導向轉向品質導向。未來的機會更多分散在城市更新、保障房建設、“好房子”建設、存量改造等細分領域，需要企業具備更精細化、專業化的市場挖掘能力。

基建投資回歸本源，體系化、綠色化、智能化成為發展導向

2026年政府工作報告對基礎設施建設的表述出現了一個值得關注的變化：基建投資不再被單方面強調為經濟增長的“驅動引擎”，而是被定位為“強基礎、補短板、增后勁、保安全”的重要支撐。與2025年“更大力度支持‘兩重’建設”“積極擴大有效投資”相比，2026年更強調基建投資回歸其本源，作為高質量發展的重要支撐。

結合“十五五”規劃綱要，今后的基建投資呈現出三個核心導向，這些導向正逐步成為基建項目的普遍性要求：

第一，體系化建設。“十五五”規劃綱要在構建現代化基礎設施體系方面，圍繞國家綜合立體交通網、新型能源體系、新型基礎設施等提出23項重大工程。這意味著基建建設正從單個項目布局轉向網絡型基礎設施的體系化推進，如綜合立體交通網要求多種運輸方式的無縫對接，新型能源體系強調風電、光伏、儲能、特高壓的協同發展。這種模式對工程建設企業的系統思維和全產業鏈整合能力提出了更高要求。

第二，綠色化發展。報告提出“單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右”，并圍繞碳達峰碳中和部署了18項重大工程。與2025年的能耗強度目標相比，2026年首次將碳排放強度設為年度約束性指標，標志著從能耗雙控向碳排放雙控的正式落地。這一轉變意味著綠色低碳理念正從約束性要求升級為系統性重構，各類基建項目需將碳排放作為核心考量指標。

第三，智能化升級。報告提出“發展智能建造，培育現代化建筑產業鏈”，深化拓展“人工智能+”。智能建造與新型基礎設施的同步推進，表明智能化正加速融入基建項目的設計、施工、運營全流程，成為基建高質量發展的關鍵支撐。

值得關注的是，能源行業的投資力度明顯加大。報告圍繞構建新型能源體系作出系統部署，明確提出加強風電、光伏等新能源基地建設，完善儲能、智能電網等配套基礎設施，首次將糧食、能源生產能力納入安全保障類主要指標。這一系列信號表明，能源投資已從傳統的保障供應轉向“清潔轉型+安全保供”的雙重目標，風電、光伏、儲能、特高壓、智能電網等領域將迎來新一輪建設高峰，成為基建投資的重要增長極。

此外，今年的基建投資仍會關注補短板、強韌性領域，如北方地區防洪排澇抗災基礎設施、縣域基礎設施、物流樞紐等項目建設。這些項目與民生和發展需求密切相關，通常有較明確的資金保障。但這類補短板項目也同樣被要求融入綠色化、智能化的理念。

綜上，基建行業正逐步告別低標準、大規模、高速度的發展階段，進入高標準、體系化、高質量的新階段。工程建設企業的核心競爭力，正在從施工能力向技術創新能力、系統整合能力、綠色智能建造能力擴展。

攀成德認為，業務結構之變意味著工程需求從規模擴張型轉向質量效益型，傳統依賴大規模投資拉動的房建和基建項目將逐步收縮，新質生產力相關工程、城市更新、新型基礎設施成為新的增長極。未來，工程建設企業的機會識別能力、資源整合能力比單純的規模優勢更重要，不僅要問“這個標我能不能中”，更要問“這個活我能不能干好、能不能持續干”。

區域布局之變：從“區域協調”到“梯度協同”

區域布局是工程建設企業的“戰略錨點”，國家區域戰略的調整，直接影響著工程建設行業資源的流動方向。2026年政府工作報告傳遞的信號：區域發展更加注重“梯度協同”，資源向高效地區和核心賽道集聚。

2026年政府工作報告提出“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”，在延續近年來區域協調發展戰略的基礎上，進一步深化了區域協同發展的內涵。從報告部署看，可概括為“梯度協同”——引導各地區圍繞主體功能定位，發揮比較優勢，形成雙向賦能、網絡聯動的深度協作關系。

這一調整可能帶來的變化是，區域間市場熱度的分化將持續擴大。

頭部城市群的引領作用持續強化。報告明確提出“支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區打造世界級城市群”；同時，“提升成渝地區雙城經濟圈發展能級”“推動長江中游城市群等加快發展”。其中，與2025年“推動成渝地區雙城經濟圈建設走深走實”相比，今年的指向更為明確——從“走深走實”升級為“提升發展能級”，體現了對戰略增長極的更高要求。

四大區域功能分工更趨清晰。報告對四大區域提出差異化要求：“扎實推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化”。結合新質生產力布局，各區域的機會點各不相同：

東部：聚焦科技創新與高端制造，關注新質生產力相關工程、城市更新等領域。

中部：側重先進制造與流通樞紐，關注產業轉移配套、綜合交通樞紐建設等。

西部：發展算力能源與特色產業，關注新能源基地、算力基建與鄉村振興配套等。

東北：推進產業更新與安全保障，關注傳統產業改造、糧食生產配套等工程。

跨區域協同催生新機遇。報告首次提出實施國家產業轉移發展提升工程，梯度協同的深化可能催生更多跨區域項目機會；加強重點城市群協調聯動，健全規劃統籌、產業協作、利益共享等機制，為重點城市群跨行政區交通互聯、能源互濟、生態共治等項目的推進提供了機制保障。

縣域經濟形成下沉市場補充。報告明確“優化縣域基礎設施布局和公共資源配置，發展縣域特色產業，推動縣域經濟高質量發展”，縣域基礎設施優化、特色產業配套工程、老舊小區改造等項目需求有望逐步釋放。

攀成德認為，區域布局之變意味著能否精準識別高價值區域、能否深度綁定核心城市群、能否靈活應對區域分化，將成為決定企業市場地位的關鍵。

區域戰略的梯度協同要求企業更加審慎地優化區域布局：既要聚焦頭部城市群與戰略增長極，集中資源布局高附加值項目；也要根據區域功能定位調整業務結構，力求實現“因地制宜”的精準布局；同時加強跨區域資源整合能力，適度布局縣域市場，在優勢互補的區域格局中構建更多元化的市場體系。

面向“十五五”的三點思考

面對這場行業邏輯的深刻調整，企業是否做好了準備？結合近年來的咨詢實踐，攀成德建議從以下三個維度進行審視：

第一，戰略思維是否轉換？是否完成從規模優先到質效優先的思維轉換？企業是否已打破“唯增速”思維定式，建立起在低增速環境下追求高質量發展的戰略共識？是否從追逐風口轉向擴大能力圈？對低效項目是否有勇氣說“不”？

第二，資源配置是否高效？資金、人員、組織等資源是否向“新質工程”領域和高效區域集中？區域布局是否與資金投向形成協同——既聚焦核心城市群，又匹配當地的產業定位（東部側重科創工程、西部側重能源基建）？是否建立了區域風險評估機制，主動避開債務高風險區域？

第三，組織能力是否匹配？在高附加值業務領域（新質生產力工程、城市更新、新型基礎設施），是否具備承接能力？經營轉型的同時，能力是否轉型——不僅問“這個標我能不能中”，更問“這個活我能不能干好、能不能持續干？”從施工方向綜合服務商的升級進展如何？

這三個問題的答案，將在很大程度上影響企業在“十五五”期間的發展空間。

規模競賽的時代已然落幕，能力競爭的時代正在到來。對于工程建設企業而言，2026年不僅是“十五五”的開局之年，更是關鍵戰略窗口期，企業需要完成從“機會驅動”到“能力驅動”的升級。唯有看清方向、把握節奏、穩健行動，方能在新的市場格局中行穩致遠。

來源：建筑前沿