從鹽鐵官營興廢看現代經濟治理（跟著歷史學經濟）

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圖為在西藏自治區昌都市芒康縣納西民族鄉加達村，從空中俯瞰千年古鹽田。 樊瑞林攝

圖為河北遷安市首鋼礦業水廠鐵礦的電動無人駕駛礦卡在裝礦石。 新華社記者 楊世堯攝

鹽鐵官營是中國古代經濟史上一次影響深遠的制度探索。漢武帝時期，為了解決日益增加的財政壓力，朝廷將鹽和鐵收歸官府專營，設置鹽官、鐵官，統管生產、運輸與銷售，國家從中獲得壟斷利潤。鹽是日常生活必需品，鐵是生產工具和生活用品的重要原材料，市場對這兩種產品有著龐大且穩定的需求。由國家統一經營，既能提高財政收入，也能提升政府對社會經濟的影響力。

“民不益賦而天下用饒”，鹽鐵官營的政策推行后，朝廷得以在不增加農業稅的情況下滿足財政需求。同時，通過掌控鹽鐵等重要戰略物資的經營權，古代國家的市場調控能力和社會動員能力迅速增強。

然而，隨著時間的推移，鹽鐵官營的制度弊端也逐漸顯現。官營鐵器質量參差不齊卻價格昂貴，食鹽經營環節繁多導致層層加價。同時，由于官府經營本身效率不高，鹽鐵的產量持續下降，而政府又要花費大量的成本供養鹽鐵經營機構和冗余官員，拖累了朝廷財政。越來越多的朝臣開始質疑，鹽鐵官營是否還有繼續存在的必要性。

漢昭帝時，朝廷對于是否還要繼續進行鹽鐵官營開展了一場載入史冊的討論。有人主張國家應當繼續控制關鍵資源以保障財政需要，有人則認為官府專營是與民爭利。最后，后者的聲音占據了上風，鹽鐵官營政策雖未被完全廢止，但是政府極大放松了對于重要戰略物資的控制。

鹽鐵官營政策的興廢觸及了經濟治理的很多重要主題。從經濟學角度看，有的行業因資源集中、投資巨大而容易形成自然壟斷，完全交由市場可能導致私人壟斷或無序競爭，尤其是在公共服務和戰略物資領域，純粹的市場調節可能無法確保普遍供給和價格穩定，因此，政府的干預是必要的。

鹽鐵官營雖然是2000多年前設立的政策，但是這個政策的興廢歷程對于我們今天思考政府與市場的關系，特別是國有企業的角色定位，亦有啟示。在關系國計民生和國家安全的重要領域，保證一定程度的公共治理是必要的，但治理方式可以更加靈活多元。

那如何把握好自由與干預的度呢？這就需要政府對市場干預有清晰邊界和明確目標。鹽鐵官營最初是西漢政府為解決財政困難而出現，但在執行中逐漸泛化為政府對市場的普遍控制。當前，要進一步提升國資國企服務國家戰略能力。聚焦戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等功能，進一步明晰各類國有企業的功能定位，加強戰略使命評價，完善主責主業管理，加快推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中。

任何制度安排都需要適應時代變化。鹽鐵官營在歷史上曾多次調整，時緊時松，反映了古人對政策效果的務實態度。如今的國企改革也是持續的過程，需要根據內外環境變化不斷完善。

鹽鐵官營的歷史告訴我們，良好的經濟治理不是要在“全盤干預”與“完全放任”之間二選一，而是要根據不同領域特點，找到恰到好處的平衡點。對于國有企業而言，要明確其在不同歷史階段和不同行業中的功能定位，既發揮集中力量辦大事的優勢，又通過完善治理激發活力。

(作者為北京大學光華管理學院副教授，《國家人文歷史》記者周斌整理)

《 人民日報 》( 2026年03月30日 18 版)