“地方附加稅”改革提上日程：新在哪，如何開征？

本文來源：時代周報 作者：傅一波

在地方財政承壓、稅收結構調整的背景下，如何為地方政府建立更穩定的收入來源，成為新一輪財稅改革的核心議題之一。

《關于2025年中央和地方預算執行情況與2026年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱《預算報告》）近日公布，在提到今年深化財稅體制改革時，要求健全地方稅體系，拓展地方稅源，推動地方附加稅改革等問題。

而在這一輪財稅改革中，地方附加稅被視為增強地方財政“造血能力”的重要抓手。

中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君接受時代周報記者采訪時指出，開征地方附加稅是當前增加地方自主財力、緩解地方財政困難的一項舉措，也是一項能為地方財政“造血”的新制度。

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如果從制度層面來看，這項改革的意義不止于為地方財政“造血”。

粵開證券首席經濟學家羅志恒對時代周報記者表示，地方附加稅的開征能夠讓我國稅制更簡單、清晰，既方便征收管理，也有利于增強地方財政收入的穩定性。

釋放地方自主權

為什么要推進地方附加稅改革？那么就要首先回答，什么是地方附加稅。

中山大學嶺南學院經濟學教授林江向時代周報記者介紹，所謂“地方附加稅”，并非是一個單獨存在的新稅種，而是一類依托于主體稅而存在，并按照比例征收的稅款。

“比如，我國自1985年起征的城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加（即一稅兩費），是過去長期征收的附加型稅以及費用。”

從結構上看，它有三個關鍵特征：第一，不單獨征收，而是以現有稅種（如增值稅）作為計稅基礎；第二，按一定比例加征，比如繳納100元增值稅，按10%的比例，需要再繳10元附加稅；第三，收入主要歸地方使用，通常用于教育、城市建設等公共服務。

林江指出，如今的改革是將城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，相當于完成了一次大型整合。

“一稅兩費”要變成“一稅”，原因在于它們本來具有相似性。

目前，城市維護建設稅、教育費附加和地方教育附加計稅征稅對象一致，均為繳納增值稅、消費稅的單位和個人。此外，稅基一致，均是以其實際繳納的增值稅、消費稅為計稅依據。

而地方附加稅就是在既有稅種（如增值稅、消費稅）征收完成后，地方政府在一定幅度內設定附加稅率，對同一稅基再征收一部分稅款，并將其作為地方收入使用。

“本質上，這是讓地方政府在原本由中央主導的稅收中，擁有更多自主權。”他說。

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這項改革的真正起點，可以追溯到2016年的營業稅改增值稅全面推開。

當營業稅退出歷史舞臺后，地方失去了最重要的主體稅種之一，財政結構隨之發生變化。與此同時，受限于當前的經濟形勢影響，地方財政收支矛盾不斷加大。

為了解決地方財政困難，增加地方自主財力，以及釋放地方的財政自主權，去年公布的《關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》就提出，要“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，將“研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。”

“這次《預算報告》明確了要求推動地方附加稅改革，說明了當前財稅改革的必要性，也是對去年《決定》的深化。”王雍君表示，如果改革能夠按照既定目標施行，將能增加地方自主財力，拓展地方稅源，為地方政府創建充足而穩定的收入來源。

從改革長遠目標來看，王雍君表示，附加稅并非只是一個讓地方財政解困的權宜之計，它是一個經過長期戰略考量后的決定，是旨在優化地方稅體系的關鍵一環。

地方附加稅允許地方政府與中央政府公平分享大型流動性稅基（增值稅等），以此為地方政府創建充足而穩定的收入來源，這在當前財政困難繼續加劇的背景下尤其重要。

此外，地方附加稅會賦予地方政府以必要的稅收自主權，并以此為地方必要的支出和預算自主權奠定基礎。

需要平衡的稅率

地方附加稅在制度層面具備一定合理性，但在現實執行中，它仍面臨一系列挑戰。

林江指出，在當前經濟形勢的背景下，一旦附加稅制度長期化、常態化，容易被公眾理解為“新增稅種”，在感受上加重負擔。

其次，相比過去透明度較低的收費方式，附加稅以更明確的形式呈現，企業和居民對“稅負變化”的感知會更直接，可能會對企業投資和居民消費預期產生一定影響。

因此，在他看來，地方附加稅的推進不僅是制度規范問題，也涉及公眾溝通與預期管理，如何在不顯著增加實際負擔的前提下取得理解與接受，仍是一項現實挑戰。

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但從另一個角度看，林江認為將原本分散、彈性較大的收費項目納入附加稅框架，通過立法規范征收，反而有助于提高透明度和規范性。這意味著，一些過去相對隨意、邊界不清的“費”，被轉化為有制度依據的財政收入。

王雍君指出，落地階段需要考量多重因素，兼顧征管可控、稅負可擔、地方財政收入穩定、央地財政關系優化等。

首先是收入目標和財政自主性原則兼容問題。如何在“增加地方財政收入”與“強化地方財政自主性”之間取得平衡，是制度設計的關鍵。

“一方面要使地方政府與中央政府公平地分享財政收入，另一方面也要賦予地方政府必要的稅收自主權，特別是在稅法框架或中央授權范圍內自主選擇1-3個地方稅率的權力。”

他表示，實現兩方面兼顧，正是附加稅的底層邏輯所在。這使得附加稅體制優于地方獨享全部收入的地方稅，也優于收入分成和轉移支付。

其次，從更長期來看，是如何把地方附加稅模式擴展到大型流動性稅基的問題。

但王雍君也強調，對于未來地方附加稅的具體征收方式和細節，還需要等發布的細則。“整體來看，地方附加稅改革既是對當前財政壓力的回應，也能夠平衡央地之間的財政關系。其最終效果，肯定是利大于弊。”