“十五五”規劃未提養老“第三支柱”，有何深意？社科院張盈華最新解讀！

3月中旬，“十五五”規劃綱要發布，社會保障內容是民生關切。

相較“十四五”規劃，“十五五”規劃綱要中的養老和社會保障內容，既有表述變化，也有新提法。如何解讀最新表述的政策背景和傳遞的信號？

近日，證券時報·券商中國記者就相關問題專訪中國社科院中國式現代化研究院副研究員張盈華，來看她詳解“十五五”規劃綱要中的養老保障與社會保障新圖景。

第三支柱“兩條腿走路”新思路

券商中國記者：發展多層次、多支柱養老保險體系是積極應對人口老齡化戰略的重要部署。“十四五”規劃曾提到“規范發展第三支柱養老保險”，“十五五”規劃綱要未提“第三支柱”字眼，轉而提到“完善個人養老金政策，大力發展商業養老保險”，如何理解表述變化？第三支柱養老保險發展思路是否有調整？

張盈華：在“十四五”綱要發布的一年后（2022年4月），國辦發布推動個人養老金發展的意見，當年11月在36地啟動試點，到2025年末開戶數突破1.5億，第三支柱實現了從制度建立到政策落實。但在試點過程中也暴露出開戶數多但繳存率低的問題，反映出稅優激勵和投資吸引的強度還不夠，另外，面對上千種產品，開戶者遇到選擇困難，造成實際投資規模也不大。通過試點發現了這些問題，也為進一步完善制度和校準政策找到抓手。“十五五”時期，可從完善個人養老金政策入手，有針對性地解決這些問題，促進多層次多支柱養老保險體系加快建立。

“十五五”規劃綱要的新提法，透露出第三支柱“兩條腿走路”的新思路。一條腿是大力推進個人養老金制度，通過完善稅收優惠政策，吸引更多納稅群體積極參與，另一條腿是大力發展商業養老保險，通過產品創新，吸引不同年齡不同收入群體廣泛參與。

從實質上，這種提法確立了發展“廣義”第三支柱的新思路。2023年10月中央金融工作會議首次提出“養老金融”，涵蓋了用于平滑生命周期消費的所有金融活動，其邊界遠大于個人養老金。2024年10月國家金融監管總局就大力發展商業保險年金做出具體部署，鼓勵保險機構開發兼具養老風險管理和長期資金穩健積累等功能的產品，大力發展具有長期領取功能的養老保險年金，積極發展保障功能更強的年金保險和兩全保險，擴大試點并健全發展商業養老金創新業務，做好養老金融大文章，更好滿足人民群眾多樣化養老保障和財富管理需求。

如何提高城鄉居民基礎養老金？

券商中國記者：“十五五”規劃綱要提到“逐步提高城鄉居民基礎養老金，退休人員基本養老金調整向待遇較低群體傾斜”。今年全國兩會期間，提高農村老人基礎養老金的呼聲增多。對解決農民養老金較低的問題，您有何建議？

張盈華：可從四個方面應對這個問題：

第一，秉持多繳多得、長繳多得原則，鼓勵有能力的城鄉居民多繳費和長繳費，同時加大對繳費檔次較低參保居民的財政補助，以增加其賬戶積累。

第二，加大中央財政支持力度，將增加的財政補助更多用于基本養老金較低的退休人員和城鄉老年居民，切實縮小不同群體之間的老年收入保障差距。

第三，對于農村地區，推進土地等集體經濟資源的集約化運營，提高集體經濟收入及其對養老金的補助能力。

第四，積極探索建立普惠型基礎養老金制度，在一些國家這種制度被稱之為國民養老金或社會養老金。這種制度的特征是，不區分人群，不以繳費為前提，由政府通過財政支出為所有老年公民提供保底收入，兜底老年人的最基本消費需求。

發展護理服務市場，提升失能等級評估能力

券商中國記者：長護險是近年焦點。從“十四五”時期的“穩步建立長期護理保險制度”，到“十五五”規劃綱要的“推行長期護理保險”。如何總結“十四五”時期的長護險運行，預計“十五五”時期長護險會有哪些趨勢？

張盈華：“十四五”時期，長護險制度試點的地區不斷增加，在國家醫保局的指導下，各地試點政策更加規范，為建立統一制度打下了基礎。

“十五五”規劃綱要提出“推行”這項制度，2026年3月國家醫保局等八部門印發了《加快建立長期護理保險制度實施方案》，下一步，各地將在統一制度框架內，制定本地政策并開始實施。按照《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快建立長期護理保險制度的意見》，過渡期是三年，到2028年末，將在全國范圍內建成統一的長護險制度。

在這個過程中，先行試點地區將通過調整政策，逐步過渡到統一制度上來；與此同時，各地抓緊出臺政策和落實，不具備條件的地區可先從覆蓋職工參保開始，并積極做好多元籌資、服務遞送、經辦服務、定點管理等工作準備，確保三年內逐步將城鄉居民全部納入。

為提高長護險制度效能，“十五五”時期，應大力發展長期護理服務市場、不斷提升失能等級評估能力、規范管理定點服務機構和定點評估機構，積極培育長期照護師并打造一批專業化長期護理服務人才隊伍，發揮好長護專員在制定照護計劃和整合照護資源的積極作用。在此基礎上，做好長護險基金收支中長期預測，在籌資負擔可行和服務高效遞送的前提下，逐步擴大保障范圍，可將中度失能失智人員納入長護險保障對象。

社會保險精算的重要性和必要性

券商中國記者：“十五五”規劃綱要中新增“增強社會保險體系可持續性”的單獨內容，其中提到“健全社會保險精算制度”，主要目的是什么？預計社保精算制度會包括哪些方面、從哪些地方落地？

張盈華：各國社會保險制度都不同程度地遇到人口老齡化的沖擊，加強精算技術的應用，一方面可在待遇確定和調整的決策上更科學更準確，另一方面，通過社會保險精算報告制度，使參保人更全面了解社保基金收支趨勢，形成對福利待遇的理性預期。

各地政府要充分認識到社會保險精算的重要性和必要性，注重社保精算隊伍建設，切實將社保精算納入到決策參考中。近期，社保“第六險”長期護理保險制度正在加快建立，在國家醫保局統一部署下，各地在出臺政策前要完成對長護險基金收支趨勢的20年期預測，這是向建立社保精算制度邁出的重要一步。

健全社會保險精算制度，首先，要做好數據工作，加速完成社保經辦數字化轉型，提升社保數據分析應用能力。其次，要打破數據“孤島”，在人社系統內，實現業務數據實時上傳并提高數據采集標準化與規范性，在相關部門之間，建立數據資源共建共用機制，核實數據、完善信息、及時比對，提升數據統計質量。再次，要強化社保精算人才的隊伍建設，一方面積極引入商業保險公司精算力量，在確保數據安全前提下，參與社保精算的技術支持，另一方面在全國范圍內組織社保精算人員培訓，向精算人才匱乏的地區輸送技術力量。此外，建立社保精算報告制度，定期向社會發布社保精算報告，科學解讀精算結果，增進人們對社保福利的認知并形成理性預期。

社保領域還有多個“首次”提出

券商中國記者：除上述內容外，“十五五”規劃綱要中關于社會保障的提法，還有哪些值得重視和期待的內容？

張盈華：與以往五年規劃綱要相比，“十五五”規劃綱要關于社保的提法更加全面，也更加具體，有不少提法值得期待。

第一，首次提出實施高質量參保行動。我國社保制度正在從量的增長轉向質的提升，基本養老保險參保人數已達到10.76億人、基本醫療保險覆蓋人數已超過13.3億人，但靈活就業人員參加職工社保的比例還不高，新就業形態勞動者、農民工等群體還面臨單位繳費不足、參保中斷等問題，此外，失業保險和工傷保險的參保率仍不高。需要不斷完善參保機制和細化政策，持續擴大社保覆蓋面。

第二，首次提出“合理確定繳費基數”和“明晰用工方和平臺企業繳費責任”。這對于提高靈活就業人員、新就業形態人員和農民工參保率很重要，例如，在費率不變的情況下，將繳費基數劃出更多檔次，讓這些人員視情選擇，根據個人繳費能力選擇繳費基數，在能力增強是可提高繳費檔次，這樣的制度安排將更好吸引參保。此外，在靈活就業日益普遍的情況下，出臺關于用工單位和平臺企業的繳費責任的政策，對促進平臺經濟從業者參保意義重大。

第三，首次在綱要中提出健全多層次醫療保障體系，發揮商業醫療保險的補充保障作用。我國已建成全球最大的醫療保障覆蓋網，通過社會共濟，實現制度覆蓋全民，有力托住基本保障。2025年12月出臺了商業健康保險創新藥品目錄，統籌基本醫保和商業健康險協同發展，更好滿足人民群眾多層次用藥保障需求，為建立多層次醫保體系邁出了重要一步。

責編：羅曉霞

排版：汪云鵬

校對：趙燕

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