賈晉京：中國首部規劃法，從“人治”到“法治”的關鍵一躍

編者按：從過去的“領導一句話”到現在的“規劃說了算”，中國國家治理正經歷著怎樣深刻的法治化轉型？當西方困于“短期主義”和政黨輪替的陷阱時，中國何以能堅持“一張藍圖繪到底”，并持續賦能新質生產力與人民美好生活？近日，中國人民大學重陽金融研究院高級研究員賈晉京受邀參加東南衛視《中國正在說》節目，圍繞我國首部《國家發展規劃法》進行了深度解讀。現將節目內容整理發布如下： （全文約6400字，預計閱讀時間17分鐘）

01

為什么要為“規劃”立法？

今年全國“兩會”期間，三部重要法律草案的審議備受矚目。尤其是《國家發展規劃法》，作為我國首部專門規范發展規劃制定與實施的基礎性法律，旨在將“一張藍圖繪到底”的治理經驗上升為法律制度。從1953年的“一五”到2026年的“十五五”，七十余年的藍圖接力，為何在今天需要一部法律來為其保駕護航？賈晉京認為，從“規劃”到“規劃法”，這不僅僅是一字之差，而是中國國家治理從經驗積累邁向法治化、系統化的一次深刻飛躍。

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立法為什么是現在？

“中國的五年規劃，是一個五年接著一個五年干。在之前的十四個五年規劃實施的過程當中，我們已經積累了大量的全國一盤棋規劃的方法論。……在‘十五五’規劃開始之前，我們的國家已經開始了全國統一大市場的建設和要素市場化的建設。……各個不同層次和不同空間的規劃之間，就必須要有一個有機的、整體的銜接關系，包括時間上的關系和空間上的關系。所以就必須要有規劃立法，來確立他們之間的關系的可執行性和連續性。”

“3820工程”：規劃引領的先行樣本

“我們可以看到福建的‘3820’，也就是三年、八年、二十年，這就是一個非常有推廣價值的經驗。三年，它可以開一個好頭；八年，可以干成一個系統；而二十年，它就是可以形成一個接續的迭代升級過程。那么這種接續的迭代升級過程，對于整個一個國家來講，它是非常重要的一種連續的治理的過程。我們國家要建成國家治理體系和治理能力的現代化，那么就需要我們在這個現代化的道路上，不斷地對過去已經開好了頭、起好了步的工程和項目，有一個不斷的迭代升級的能力。這種迭代升級能力，就需要像‘3820’這樣的方式，來保證它的有節奏的實現。”

“規劃引領，接力奮斗，前提是這個規劃本身是連續的，本身是一個系統。也就是說，它不是因為有人去實施它才存在，而是它自己就像一個操作系統一樣，它可以自己運行。”

“規劃法”管什么？

“為規劃來立法，其實主要管的是我們在制定規劃的時候，到底先制定什么、后制定什么，以及如何根據前面所提出的命題，來把后面實施的規劃盡量詳細的編制出來。我們打個通俗的比喻，這就好像題目跟作文之間的關系。上位的規劃，它當中的每一句話，都可能變成下位規劃的一整部規劃。……規劃法就是保證規劃制定過程當中，是一個層級一個層級、很多個層級，這樣的一個金字塔式的命題和作文的框架存在。”

一字之差，深意何在？

“規劃跟規劃法之間的關系，就好比環境跟環境法之間的關系。它實際上是我們的發展環境規劃，就好比我們修建了車道，我們確立了方向。而規劃法，實際上就是給我們的車道上面行駛的車，也就是交通來立法，確立了它們之間的行駛的規則。所以說，從規劃到規劃法，有效地保證了我們的規劃有序實施，保證我們國家能夠按照歷史階段，可預期、穩步地爬上新的臺階。”

02

系統的法治——“規劃法”如何

重塑治理秩序？

規劃立法，確立的是一種秩序。當無數規劃從中央到地方、從總體到專項層層展開，如何避免“打架”？如何保證“一張藍圖繪到底”？賈晉京認為，規劃法的核心使命，就是為這些規劃確立“上位”與“下位”、“母”與“子”的法治關系。它讓規劃本身成為一個可運行的主體，讓“新官不理舊賬”成為歷史。這背后，是中國治理體系的一次深刻重塑。

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一盤大棋怎么下？

我們要保證的是一個五年接著一個五年的連續實施。……當我們有了一個立法的保證，那么我們的這個規劃，它本身自己是一個主體……這就好比說，法律不會因為法官的變化，而產生法律本身的變化。當規劃有了規劃法，規劃本身就是一個主體，它就是自己具備可實施性的一個大的系統。

誰聽誰的？

這個就有上位規劃和下位規劃的關系。就像法律，有上位法和下位法之間的關系。上位法指導和引領下位法，上位規劃指導和引領下位規劃。

五年規劃的立法，其實是規定和保證了所有的各個層級之間的規劃，它都必須是一個整體……國家總的五年規劃是一個總的綱領，然后呢，比方說各個省、各個市的五年規劃，就相當于這個總的綱領底下的章節，然后每一個單位的五年規劃，就相當于一個省、一個市的五年規劃下面的句子。

如何統籌協同發力迭代升級？

過去確實存在所謂的“條條是條條，框框是框框 ” 的問題……協同發力的時候，所謂的有的時候有這種“要靠領導一句話 ” 的現象。

但實際上呢，在這次“十五五 ” 規劃之前，所有的這些有一種解決的方案，所有的規劃也好，政策也好，實施起來它一定要依托具體的場景。現在對于場景，有了整體的設計和整體的規劃。

同時場景也是進行了細分，而且是對它未來的這個迭代升級的設計，逐漸逐漸通向一個智能經濟新形態。像過去我們說養老，那養老就是一個領域或者是一個事物。但是我們現在在講養老，我們就要講具體是什么場景下的養老。那是不是有機器人？那有機器人的話，是機器人具體承擔了什么樣的角色？是一臺還是多臺機器人？那么有機器人的養老，跟沒有機器人的養老，它就是不同的場景。

基于場景進行的規劃。這就意味著，各個規劃之間的協同，不再依賴于某個領導臨時的“一句話”，而是依賴于場景規劃本身所設定的內在邏輯。當所有的規劃都圍繞同一個場景展開，它們自然就形成了協同關系。

過去我們說“規劃不如領導一句話”，是因為規劃本身缺乏剛性，缺乏法律意義上的主體地位。今天，通過規劃立法，我們讓規劃成為了一個“主體”——它有自身的權威，有自身的連續性，有自身的可執行性。成為超越任期、超越個人的存在。這就是從“人治”到“法治”的根本轉變。

所以今天《國家發展規劃法》的出臺，其實正是把這種實踐證明行之有效的治理經驗，上升到了國家層面的法律制度。

03

新質生產力——規劃法如何

賦能“十五五”？

“十五五”開局，我們面對的是一場以新質生產力為核心的深刻變革。衛星互聯網、算電協同、智能經濟……這些未來產業的布局，需要一個更加系統、高度集成的空間來承載。規劃法，正是為這些新興領域提供制度保障的基石。

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“十五五”的歷史新方位

我們現在來到了“十五五”這樣一個新的階段。這個新的階段所要面對的現在具體的世界的現實，就是一個新一輪科技革命和產業變革如火如荼進行的這么一個歷史的現實。在這個里面，我們要建設智能經濟的新形態，它就需要一個更加系統、高度集成的總的空間，來為我們的發展和人民生活水平的提高提供一個支撐和平臺。我們說“十五五”規劃，跟過去的規劃有一個非常大的區別，就在于全都是在新質生產力的背景下，來做的新型的規劃。

未來產業的系統新布局

我們可以看到，在未來產業方面，已經規劃了多種這個不同的未來產業。比方說是衛星互聯網，它就是一種整個未來產業方面的一種引領性的規劃。它涉及到這個航天，也涉及到其他很多的領域，比如說互聯網、量子計算、航空。那么這種衛星互聯網，它就可以實現我們的一種這個第六代移動通訊，陸海空天一體。

在這種具體的場景之下，不管是互聯網，還是比方說無人駕駛，還是下一代互聯網，這些不同的領域，它都協同進化。也就是說，所有不同的、納入到場景當中的領域和產業，都會快速迭代升級到一種未來的新形態。

要素配置的全國一盤棋

我們可以看到，在“十四五”期間，已經建立了我們的“東數西算”的布局。也就是說，算力在西部，而這個數據的產生，東部經濟和人口更加的密集，所以數據是在東部產生的，“東數西算”它就是一個整個國土空間的一種規劃。而在“十五五”，我們提出了“算電協同”，也就是說我們的算力跟電力，這是兩個不同的網絡，它們之間要有一個深度的協同關系。它就是一個從地方探索到全國整體的空間之間的一個有效的案例。

智能經濟新形態

那么我們也可以去想象，假如我們是有一個不同類型的機器人，在里面進行一個協同的一個空間，“十五五”規劃就要給我們帶來這樣的一個智能經濟新形態。不同的機器人在不同的空間里邊進行協同的操作，那肯定需要協同，不管是電力還是通訊，還是道路交通，還是算力的這些資源。

實施五年規劃，實際上是需要很多具體的基礎的規劃。我們的全國統一大市場意味著什么？意味著它就不再是一個各個地方單獨的市場了。

規劃法的角色：提供制度的“操作系統”

從每一個五年規劃，可能原先它都相當于一個APP，但是現在，我們把所有的這些APP裝到了同一個大的系統當中。“十五五”規劃，實際上由于是首次以并跑、領跑，也就是自定義前進方向為目標的五年規劃，所以呢，實際上這里邊最重要的基本工程，就是需要自己定義標準，自己定義規范。那么這個具體實現的過程當中，我們可以說每一步五年規劃，實際上都是國家治理體系和治理能力的操作代碼。而我們有了規劃法，那么這些操作代碼，它就有了一個系統和系統的使用說明書。那自己定義標準和自己定義規范，當然就需要有一部法律來保障和實施我們制定標準的過程。

04

民生的溫度——規劃法如何

守護人民美好生活？

規劃的根本目的，是為了人民的美好生活。從“一五”到“十五五”，七十余年的藍圖接力，最終都要落腳到老百姓的獲得感上。《國家發展規劃法》的出臺，不僅為經濟發展提供制度保障，更將“以人民為中心”的理念轉化為法治的剛性約束。

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規劃的根本目標：人民的美好生活

人民的美好生活，是我們國家治國理政的目標。人民的美好生活的實現，實際上首先我們知道離不開五年規劃。那么規劃法，實際上就是保障人民美好生活的。

今年開兩會的時候，也一直在強調，說民生保障工程要加大到前所未有的力度。

規劃與百姓生活的連接點：場景

我們知道人民的美好生活，它必須要依托于一定的場景去實現。“十五五”對于場景做了各種各樣的規劃，對于未來產業、新興支柱產業做了安排。那么所有的這些規劃，其實全都是圍繞著實施的場景、應用的場景所做出來的規劃。五年規劃的這個規劃法，就是保證規劃服務于場景。而所有的場景，都是服務于人民的美好生活這個總的大目標的。

規劃法的溫度：人民主體性

人民至上，人民是中心，那其實都是在講人民的主體性的。

人民作為一個主體，他是國家治理體系、治理能力現代化，以及所有的五年規劃所實施、他要所實現的那個目的所在。

而我們有了規劃法，它就有了一個（規劃）系統和系統的使用說明書；有了規劃法，才能夠更好地規范所有的規劃的制定和實施，都是圍繞人民生活、美好生活這個目標來進行的。

這就是規劃法跟人民美好生活之間，它有一個目標跟實施手段，以及實施手段的保證之間的關系。

05

文明的新界——中國規劃

為世界帶來什么？

當前“十五五”規劃來到了歷史新的空間。當西方發達國家受困于政黨輪替帶來的“短期主義陷阱”，中國卻用七十余年的藍圖接力證明了中長期規劃的可行性與優越性。從“臨時應對”到“未雨綢繆”，從“萬物并育”的治理哲學，到為全球南方國家提供可搭乘的“高速列車”，中國的發展規劃不僅是一部國家發展的戰略保障書，更是一種為人類文明探索可持續發展道路的新型方法論。

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戰略思維：未雨綢繆 vs 臨時應對

世界上有很多國家，遇到事情采取的都是臨時應對。那么你這種應對是需要資源的。這就相當于你涉及到你到底有多少資源儲備，以及通過什么方法來調動這些資源，來應對所遇到的問題，以及所遇到的問題到底解決到什么程度呢？

我們國家的歷史上，我們可以看到，在相當于夏朝的這個年代，大約4000年前的考古遺址當中，就發現了規模巨大的糧倉體系。從古到今，其實國家的糧倉體系是一直在的。這個在古代呢，叫做常平倉體系。它是用于什么的呢？它是有一種平準思想在里面。也就是說，當市場上的米價高的時候，國家的糧倉就往出賣米，壓低市場上的米價；當市場上米價低的時候，國家的糧倉就會收購米，維持一個這個米價，防止谷賤傷農。所以說，中國古代就有這種未雨綢繆的思想，而且這種未雨綢繆，是放在了國家治理和國家治理能力當中的。

中西方對比：短期主義 vs 長期規劃

制定一個中長期的規劃呢，實際上是要保證這個規劃能夠長期有效地實施，而不能說是今天這個黨上臺，他就實行一套措施，到另外一個黨上臺，重新搞另外一套。而且每四年就變一套，那他就沒有辦法實施任何的中長期的發展規劃了。像這樣的國家，往往它的基礎設施，它存在一個幾十年、上百年不更新的問題，他就會遇到各種各樣的新增的發展困難。

文明觀差異：萬物并育vs 競爭博弈

我們中國的治理哲學呢，是“萬物并育而不相害”。“萬物并育而不相害”就意味著，讓萬物有一個天人合一的共同空間，那么我們就要經營好我們的這個空間本身。在這種共同的空間里面，天地來讓他競相發展，實現他自己本身的生生不息的生命力。同時對于所有的這些萬物并育而不相害的這個空間，有一種“道”，以“道”來統領它，也就是國家總的發展規劃。而西方來講呢，它往往是把所有的這個萬物呢，當成一種相互競爭關系，這是哲學上的不同。

對全球南方國家意味著什么？

我們知道，當今世界是存在一個整體的世界體系的。而這個世界體系的形成，實際上是在西方國家在過去幾百年的歷史當中，大約有至少300年以上的全球殖民主義的階段。所以，現在世界上的大多數的全球南方國家和發展中國家，事實上曾經都有過慘痛的殖民地歷史。在這種前殖民地國家，而又處在當今的世界體系下，并沒有中國這樣的一個經過了革命所建立的獨立主權狀態。在過去的、不公正不合理的國際秩序框架下，他（這些國家）是不能夠取得他所想要的、那種長足的發展的。

中國的發展經驗跟世界共享。要想搭上中國發展的高速列車的話，實際上就是要借鑒中國模式的啟迪，并且呢，形成一個全球南方國家所倡導的、更加公正、合理的國際政治經濟新秩序。

中國規劃的方法論貢獻

中國用發展實踐證明，中長期發展規劃不是計劃經濟的翻版，而是一種系統的新型方法論。他跳出了西方的短期主義陷阱，為人類文明如何實現中長期、可持續、迭代升級的發展，提供了一種新型的系統集成的方法體系。

“十五五”規劃來到了歷史新的空間。我們中國要自定義前進的方向，自定義前進的節奏，中國為人類文明要做出更大的貢獻，實際上就意味著，中國引領人類文明走向新的境界。

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