PM2.5濃度8年下降6成，北京藍(lán)如何成為京津冀藍(lán)？

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2022年10月9日，藍(lán)天白云下的北京北海公園。? 王飛/新京報(bào)

2015年，中國(guó)首次表態(tài)“二氧化碳排放在2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰”。2020年9月進(jìn)一步提出“努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的減排目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。其中，地方政府承擔(dān)著加速低碳轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)，而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)又扮演著表率帶頭的“領(lǐng)頭羊”角色。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》中特地點(diǎn)名，“京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域要發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源和增長(zhǎng)極作用，率先推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”。

那么，這些地方做得如何，積累了哪些經(jīng)驗(yàn)，還存在哪些問(wèn)題，雙碳行動(dòng)對(duì)這些地方和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶來(lái)了哪些影響？從今天起，三土城市筆記將攜手國(guó)際環(huán)保機(jī)構(gòu)綠色和平，共同推出聚焦中國(guó)雙碳行動(dòng)的系列文章——《“碳”天說(shuō)“地”》。首篇文章我們將目光聚焦到京津冀地區(qū)，看看首善之區(qū)和“霧霾重鎮(zhèn)”的環(huán)境保護(hù)成果。

2013年，非非6歲，作為國(guó)際環(huán)保組織綠色和平年齡最小的志愿者，拍攝了一組名為“霧霾里的小女孩”的照片。

照片中的她，身穿紅色外套，站在霧霾籠罩的北京冬日街頭，鼻子里象征性地插著一根氧氣管，左手牽著象征清潔空氣和未來(lái)希望的綠色氣球。

第二天，這組照片登上了幾百家新聞媒體。

2013年1月13日，6歲的小志愿者非非拿著象征清潔空氣和未來(lái)希望的綠色氣球站在北京三里屯。? 吳迪/Greenpeace

2022年的北京冬天，非常寒冷，氣溫低至零下。15歲的女孩非非在家里上網(wǎng)課。累的時(shí)候，她喜歡看看窗外的藍(lán)天白云，這會(huì)讓她感覺(jué)心情舒暢，重新找回良好的學(xué)習(xí)狀態(tài)。

這種感覺(jué)，并不是非非一人獨(dú)有。數(shù)據(jù)顯示，北京2021年的空氣優(yōu)良天數(shù)達(dá)到288天（其中一級(jí)優(yōu)天數(shù)為114天），較2013年增加了將近4個(gè)月。

經(jīng)過(guò)十多年的努力，曾經(jīng)難得一見(jiàn)的“奧運(yùn)藍(lán)”“閱兵藍(lán)”“APEC藍(lán)”，如今正逐漸成為常態(tài)的“北京藍(lán)”。

這一切是怎么來(lái)的，北京在空氣治理和綠色發(fā)展方面做了哪些努力？同屬京津冀區(qū)域的河北、天津的環(huán)保成效又如何？跟長(zhǎng)三角、珠三角相比，京津冀在“雙碳”環(huán)保一體化道路上，遇到了哪些挑戰(zhàn)，又應(yīng)該如何破除？

01

霧霾籠罩下的北京生活。? Yat Yin / Greenpeace

從上世紀(jì)八九十年代每年春天的沙塵暴，到進(jìn)入新世紀(jì)后日益嚴(yán)重的霧霾，北京曾經(jīng)“藍(lán)天難見(jiàn)、繁星無(wú)影”。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京的空氣質(zhì)量更成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)話題。彼時(shí)，北京PM2.5的平均濃度高達(dá)64.7微克/立方米。

一晃，14年過(guò)去了。在不知不覺(jué)中，霧霾新聞出現(xiàn)的頻率似乎漸漸少了。這點(diǎn)也得到了官方數(shù)據(jù)的印證。根據(jù)今年9月“中國(guó)這十年·北京”新聞發(fā)布會(huì)的通報(bào)，2021年北京PM2.5年均濃度為33微克/立方米，比2013年下降了63.1%。而今年年初的北京冬奧會(huì)期間，PM2.5平均濃度更是降至24微克/立方米，被聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署譽(yù)為“北京奇跡”。

這些成績(jī)是怎么取得的呢？

綠色和平研究整理公開(kāi)資料發(fā)現(xiàn)，一方面得益于近些年北京政府的鐵腕環(huán)保行動(dòng)，包括在全國(guó)率先組建市委生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，成立“河長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”“田長(zhǎng)制”，讓每一條河、每一片林、每一塊田都有了自己的專屬守護(hù)者。同時(shí)，開(kāi)展“煤改電”、“煤改氣”、“煤改熱泵”工程，加快平原地區(qū)散煤治理，關(guān)停全部燃煤電廠和煤礦，發(fā)放清潔取暖補(bǔ)貼。

2013年國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（又稱“大氣十條”）實(shí)施時(shí)，北京的煤炭使用量還有2000多萬(wàn)噸，到2018年就已低于300萬(wàn)噸，城市核心區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“無(wú)煤化”。

另一方面也跟北京大力疏解非首都功能有關(guān)。事實(shí)上，早在2015年中央提出疏解北京“非首都功能”前，北京市已經(jīng)有意識(shí)地在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)了。以2010年底首鋼完成搬遷河北曹妃甸為標(biāo)志，大批建材、化工、家具、金屬制品、包裝印刷等污染較大的傳統(tǒng)行業(yè)被“疏解退出”。而2017年雄安新區(qū)設(shè)立后，更是出現(xiàn)了一波央企、高校外遷潮。

與此同時(shí)，2014年7月，北京市發(fā)布《新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，嚴(yán)控非首都功能增量。并在2015年、2018年和2022年先后三次對(duì)目錄進(jìn)行了修訂，不斷優(yōu)化提升首都功能。

通過(guò)這樣“一微克一微克摳”，北京碳排放總量、碳排放強(qiáng)度、人均碳排放量這三項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，在2015-2019年期間均出現(xiàn)下降。預(yù)計(jì)到2025年時(shí)，北京的碳排放量將較峰值時(shí)期下降10%以上。

在北京碳排放情況好轉(zhuǎn)、環(huán)境質(zhì)量改善的同時(shí)，過(guò)去十年，北京的鳥(niǎo)類增加了近80種，特別是深受大家喜愛(ài)的、唯一以“北京”命名的“北京雨燕”，前些年種群規(guī)模僅剩3000余只，如今已恢復(fù)到近萬(wàn)只。而根據(jù)北京市貫徹落實(shí)第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察報(bào)告反饋意見(jiàn)整改方案，到2025年底，力爭(zhēng)基本消除重污染天氣、森林覆蓋率達(dá)到45%。

屆時(shí)，北京城的天將真的是晴朗的天了。

02

和北京的率先碳達(dá)峰不同，同屬京畿重地的天津、河北無(wú)論是碳排放總量，還是人均碳排放量，仍在繼續(xù)上升，“雙碳”減排工作形勢(shì)嚴(yán)峻。

主要受到天津、河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、轉(zhuǎn)型難等影響，整個(gè)京津冀地區(qū)雖然面積、人口、GDP只占全國(guó)的2.3%、7.8％和8.6％，但能耗和碳排放卻占到9.6％和10.7％（2019年數(shù)據(jù)），是全國(guó)最大的能源消費(fèi)中心之一，也是資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最尖銳的地區(qū)之一。

但其實(shí)，早在2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出時(shí)，就涉及“探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑”的內(nèi)容。此后，僅國(guó)家層面就陸續(xù)發(fā)布了《京津冀能源協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020年)》、《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染工作方案的通知》等多份區(qū)域性文件。

甚至，為了確保“大氣十條”中“到2017年，京津冀區(qū)域細(xì)顆粒物濃度比2012年下降25%”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，2017年環(huán)保部還從全國(guó)抽調(diào)五千多名環(huán)境執(zhí)法人員，對(duì)京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市（包括山西、山東和河南部分地區(qū)）進(jìn)行了嚴(yán)格的大氣污染防治督查。

不過(guò)從成效來(lái)看，距離理想目標(biāo)顯然還有一些差距。以單位能耗碳排放為例，目前京津冀地區(qū)為2.34噸CO?/噸標(biāo)煤，不僅遠(yuǎn)高于長(zhǎng)三角的1.94噸CO?/噸標(biāo)煤、廣東的1.66噸CO?/噸標(biāo)煤，甚至高于全國(guó)平均水平（2.2噸CO?/噸標(biāo)煤）。不解決河北天津兩地的減排問(wèn)題，整個(gè)京津冀地區(qū)的“雙碳”減排任務(wù)要想實(shí)現(xiàn)，就將非常困難。

綠色和平調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這主要由于京津冀三地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)等方面差異化明顯。比如北京的第三產(chǎn)業(yè)占比已高達(dá)81.7%，天津“園區(qū)圍城”“鋼鐵圍城”的情況也基本得到破解，而河北仍是以高能耗產(chǎn)業(yè)為主。導(dǎo)致彼此之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性弱、環(huán)保支付能力不平衡、減污降碳協(xié)同治理難度大。

同濟(jì)大學(xué)唐子來(lái)教授曾根據(jù)不同地區(qū)企業(yè)之間業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，做過(guò)一個(gè)城市關(guān)聯(lián)度的研究。結(jié)果顯示，在京津冀地區(qū)，所有城市都以北京為第一關(guān)聯(lián)城市，但北京的第一關(guān)聯(lián)城市卻在遙遠(yuǎn)的上海，它與上廣深的聯(lián)系度超過(guò)天津與河北。

以至于北京疏解出來(lái)的產(chǎn)業(yè)，污染大的，河北不想要；無(wú)污染的，河北尚承接不了。哪怕以行政命令強(qiáng)行遷冀，但由于市場(chǎng)環(huán)境、上下游產(chǎn)業(yè)鏈配套等原因，沒(méi)幾年又跑去南方了。這種情況下，一味要求河北嚴(yán)格落實(shí)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，大規(guī)模壓減煤炭、水泥、平板玻璃等行業(yè)產(chǎn)能，可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響將難以估量。

加之當(dāng)前京津冀域內(nèi)主要是以中央-地方轉(zhuǎn)移支付為主的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，與減污降碳相關(guān)的省際/城際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成，以至于河北一些地方，對(duì)于和北京共建“環(huán)京綠化帶”，結(jié)果影響到自身的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目落地，淪為“環(huán)北京貧困帶”頗有怨言。

2008年北京奧組委工程和環(huán)境部副部長(zhǎng)余小萱（左），時(shí)任奧組委奧運(yùn)村部副部長(zhǎng)鄧亞萍（中），時(shí)任綠色和平中國(guó)項(xiàng)目總監(jiān)盧思騁（右）共同啟動(dòng)“換燈護(hù)地球”公眾參與活動(dòng)。?Simon Lim/Greenpeace

特別是每逢重大賽事活動(dòng)，比如奧運(yùn)會(huì)、APEC峰會(huì)等召開(kāi)時(shí)，為了保證首都空氣質(zhì)量，天津、河北甚至更外圍的山東、山西、內(nèi)蒙等地，被迫停工停產(chǎn)，以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，來(lái)配合降低碳排放量。作為受益方的北京，理應(yīng)給予這些地方一定的資金補(bǔ)償。

當(dāng)然，這種矛盾情況也不僅僅存在北京與周邊省市之間。即便是在河北省內(nèi)，由于權(quán)責(zé)分配機(jī)制尚未健全，當(dāng)本地發(fā)展與區(qū)域環(huán)保指標(biāo)分配落實(shí)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，各地市也皆以本地優(yōu)先為原則。比如歸屬河北省轄、但由邢臺(tái)市代管的沙河市，與邢臺(tái)市在產(chǎn)能管控和污染減排指標(biāo)分解上，就存在長(zhǎng)期利益沖突。

又如今年4月，中央第一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在督查河北時(shí)也發(fā)現(xiàn)，作為京津冀大氣污染傳輸通道城市的邯鄲市，落實(shí)鋼鐵去產(chǎn)能工作不力，存在違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目、虛假置換鋼鐵產(chǎn)能等亂象，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整落實(shí)不力，相關(guān)部門監(jiān)管形同虛設(shè)。

所以，京津冀地區(qū)要想打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，光靠北京自己產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是不夠的，還必須協(xié)調(diào)協(xié)助其他兩地。而在此過(guò)程中，如何破解上面提到的那些問(wèn)題，是下一步需要著重思考的。對(duì)此，作為經(jīng)濟(jì)圈核心的北京，無(wú)疑肩負(fù)著最為重大的責(zé)任。

03

? Paul Langrock / Greenpeace

2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》，提出：要嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)，推進(jìn)存量煤電機(jī)組節(jié)煤降耗改造、供熱改造、靈活性改造“三改聯(lián)動(dòng)”，到2025年，京津冀及周邊地區(qū)煤炭消費(fèi)量下降10％左右。

相較長(zhǎng)三角和珠三角，京津冀地區(qū)能耗主要來(lái)自于煤炭消費(fèi)，尤其是河北，煤炭消費(fèi)占比最高。為此，三地的“十四五”規(guī)劃中均包含了具體的控煤減碳方案。

比如北京提出，到2025年可再生能源占能源消費(fèi)比重達(dá)14.4%以上；天津則將推進(jìn)熱泵、生物質(zhì)、地?zé)岬雀咝鍧嵢∨绞綉?yīng)用普及；河北的內(nèi)容就更多了，包括加快“無(wú)煤區(qū)”規(guī)劃建成，推動(dòng)燃煤鍋爐智慧化升級(jí)，全面完成氣代煤、電代煤工作掃尾等。

但正如綠色和平在調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的，煤炭消費(fèi)總量管理是一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性變革，涉及到產(chǎn)業(yè)、能源、交通、建筑等眾多領(lǐng)域。

目前京津冀煤炭消費(fèi)前三大來(lái)源，分別是工業(yè)部門（59.4%）、電力（27.4%）和熱力（11.3%），三者占煤炭消費(fèi)總量的約98%。所以要想實(shí)現(xiàn)“十四五”期間煤炭消費(fèi)總量下降10%的約束性目標(biāo)，首先得控制工業(yè)、電力和熱力三個(gè)部門的煤炭消費(fèi)。

與此同時(shí)，控煤減碳也勢(shì)必引發(fā)原有生產(chǎn)、生活方式的一系列轉(zhuǎn)變，這中間難免會(huì)有一些矛盾。比如前兩年河北等地在推進(jìn)“煤改氣”工作時(shí)，就出現(xiàn)了居民生活、企業(yè)生產(chǎn)成本激增，天然氣短缺三分之一等狀況，部分地區(qū)群眾意見(jiàn)較大，媒體也不乏批評(píng)聲音。考慮到天然氣作為過(guò)渡能源，也會(huì)產(chǎn)生溫室氣體，隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)，未來(lái)對(duì)天然氣的投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣面臨較大的沉沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)型成本將進(jìn)一步累加。

由此看來(lái)，對(duì)于煤炭消費(fèi)量的控制不僅牽扯到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的調(diào)整，轉(zhuǎn)型成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、資金支持從何而來(lái)等問(wèn)題，也亟待解決。對(duì)此，人大國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)聶輝華等多位學(xué)者，曾在《北京應(yīng)該向周邊省份“購(gòu)買”清潔空氣》一文中明確指出，資金不足是影響京津冀減污降碳協(xié)同治理的一大梗阻。如果沒(méi)有相應(yīng)的資金補(bǔ)助，就很難調(diào)動(dòng)各地各界的積極性，遑論協(xié)同治理減污降碳了。

他們建議，應(yīng)按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立大氣治理跨區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付體系。由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供資金補(bǔ)償，共同推進(jìn)環(huán)保升級(jí)改造。

事實(shí)上，關(guān)于跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在水環(huán)境領(lǐng)域已有不少成功實(shí)踐，比如浙江安徽圍繞新安江、河北天津就引灤入津，都簽了補(bǔ)償協(xié)議，也都實(shí)現(xiàn)了雙贏。但在空污治理方面，目前成功的案例還不多。但其實(shí)，相比河流可以上下游各管一段，空氣污染物擴(kuò)散時(shí)可不講什么行政邊界，所以更依賴區(qū)域合作，更需要構(gòu)建跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等區(qū)域協(xié)同方式。

根據(jù)綠色和平《中國(guó)30?。ㄊ校┨寂欧徘闆r追蹤》報(bào)告，北京雖然在“第一梯隊(duì)”中碳排放強(qiáng)度最小，但其所在的京津冀地區(qū)，卻是東部沿海幾大重點(diǎn)區(qū)域里碳排放強(qiáng)度最大的，并且人均碳排放量仍呈波動(dòng)上升態(tài)勢(shì)，域內(nèi)低碳轉(zhuǎn)型的協(xié)同效應(yīng)仍待加強(qiáng)。

綠色和平氣候與能源項(xiàng)目主任邱程騁告訴三土城市筆記，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力引擎。未來(lái)京津冀也應(yīng)以區(qū)域合作為抓手，發(fā)掘綠色新動(dòng)能，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)鏈，并減少對(duì)于高碳項(xiàng)目的依賴?！?/p>

當(dāng)然無(wú)論是水環(huán)境，還是空氣污染，對(duì)其的治理都不是一日之功。拉長(zhǎng)時(shí)距來(lái)看，京津冀地區(qū)這些年空氣質(zhì)量的改善是明顯的，舉世公認(rèn)的，但同時(shí)也還有著巨大的提升改善空間。而提升的關(guān)鍵，就是要做好區(qū)域協(xié)同，形成群策群力、優(yōu)勢(shì)共享、長(zhǎng)短互補(bǔ)、利益均沾的治理新常態(tài)。

相信在2030年到來(lái)之前，天津、河北不僅能實(shí)現(xiàn)低位碳達(dá)峰，整個(gè)京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量也將和其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣，走到全國(guó)的前列。

參考資料：

1、石敏俊《“雙碳”目標(biāo)下減污降碳協(xié)同治理的政策思考》，《國(guó)家治理周刊》2022年7月上刊

2、聶輝華、李靖、鄒靜嫻《構(gòu)建跨區(qū)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制解決污染難題》，人大國(guó)發(fā)院政策簡(jiǎn)報(bào)2018年第2期

3、綠色和平《“助力地方低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目”開(kāi)題匯報(bào)》

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