推動城市發展的重磅文件，釋放了哪些信號？

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日前，《中共中央國務院關于推動城市高質量發展的意見》（下稱《意見》）正式公布。這一《意見》是對7月中旬時隔10年再度召開的中央城市工作會議精神的落實和細化，信號意義顯著。

在中國的文件體系中，中共中央和國務院聯合發布的文件，是政策性文件的最高一檔。為什么要在當下推出這樣的重磅文件，和當前城市化面臨的重大階段性變化有關。

從上世紀九十年代到本世紀前二十年，是中國城市化、城鎮化狂飆突進的二十多年。在這二十多年的時間里，城鎮化帶動房地產，房地產帶動上下游產業，是中國經濟增長和地方政府財政收入增長的一條主線。

2021年，中國人口規模和房價都出現見頂，此后人口進入負增長，房地產市場深度調整，給中國經濟和財政帶來明顯拖累。決策層的應對思路有兩重，一方面是培育消費、科技、出海等多個新的增長點，另一方面是繼續挖掘城市化的潛在空間。

《意見》在一開頭就重申了中央城市工作會議的定調：我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

把這句話簡單翻譯一下，就是城市化的蛋糕就這么大了，但是以后這個蛋糕要用更好的原材料，有更漂亮的外觀，更好的口感，從而實現更大的價值。

具體怎么做，我注意到三個有意思的信號。

第一點信號，就是要“分類”。其實房地產市場本身就是一個要“分類”的市場，不同線級城市的樓市屬性天然不同，城市化的進程當然也是如此。在城市化高速推進的時期，不管什么線級的城市都是大干快上，許多縣城也是高樓大廈、大廣場、大馬路、雙向十車道，這就是沒有“分類”的產物。

這一次的文件提“分類”，對超大特大城市是利好。五年前的“十四五規劃”在提到超大特大城市時，用的表述是“優化提升超大特大城市中心城區功能”，而這一次是“增強超大特大城市綜合競爭力”。超大特大城市在中國城市體系中，處于金字塔的頂層，高層直接提出了“結合實際推進制度創新”、“增強對全球高端生產要素的配置能力”“布局科技創新平臺基地”三點要求。高層釋放了非常明顯的信號，推動高端服務業和科技創新進一步向超大特大城市集中，大城市要在經濟轉型升級突破上“挑大梁”。

但需要注意的是，高層對房價重回上升通道沒有預期，促進超大特大城市發展，能穩住房價就不錯了。穩住了超大特大城市，就穩住了房地產市場的定價錨點，避免房地產市場繼續往下往深里掉，普通人對于買房投資這件事仍然要謹慎。

在提到中小城市和縣城的時候，《意見》也提到要“分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，具體又分了幾類：其一，適時調整擴大經濟規模大、人口增長快的縣級市和特大鎮經濟社會管理權限；其二，推動人口持續流出的城市和資源型城市轉型發展；其三，支持邊境城鎮增強穩邊固邊、人口集聚、安全發展能力。

時至今日，中小城市和縣城分化非常明顯，少數發達地區或依托強勢都市圈的縣城，和人口出生率高的縣域，仍然在增長，但絕大多數縣域都面臨人口減少和外流的問題。能增長的地方就做強作精，人口外流和減少的城市就探索轉型，不要再繼續鋪攤子。邊境城鎮比較特殊，肩負國家戰略使命，不能完全任由市場因素決定人口流動，因此政策和資源投入還要加碼。

第二點信號，就是“可持續”。《意見》明確提出要“建立可持續的城市建設運營投融資體系”，這里的具體措施不展開分析了。這一條針對性非常強。過去在城市化狂飆突進的年代，地方政府通過各種方式方法開展建設，出現了巨額的債務擴張，許多地方積累了嚴重的債務壓力。高層現在強調城市發展“轉型”，不僅是城市發展要從增量時代走向存量時代，也要求城市投融資從“軟約束”走向“硬約束”，有多大腳穿多大鞋，有多少錢辦多少事。

第三點信號，是“完整社區建設”。《意見》有一條是說，要系統推進“好房子”和完整社區建設，這兩個點是放在一起談的，很有意思。在房地產高增長的年代，大家更多關心的是房子本身，在居住功能之外，有沒有完整的社區生態，大家不太關心，因為反正“房價永遠漲”，所以產生了大量社區功能不完整、居住不便利的區域，無論是老城的“老破小”，還是新城里的“睡城”，居住體驗都很差。

做社區建設，其實不只是改善居住體驗的考慮，實際上也是為了促消費，尤其是線下消費，服務消費。

要之，《意見》作為地產增長引擎熄火之后，高層第一次對城市工作的整體性部署文件，本質上和經濟整體轉型的大戰略是一致的。大戰略重視科技，超大特大城市的高質量發展就要圍繞科技做文章；大戰略重視消費，城市更新和社區建設就要給消費場景留出更多空間；大戰略強調安全，城市建設就不能再大干快上，該轉型就要轉型，債務風險必須控制住。

城市工作方略，也是對經濟轉型大勢的注腳。