不交錢確實可以領養老金——論中國應該實行普惠養老金的九個理由

寫農民養老金已經有九個月了，我發現要傳播常識是很難的。總結一下經驗：最容易傳播的是簡單的數字，比如“農民一個月養老金200元”，“體制內、企業職工和農民的養老金比是30:15:1”；然后是一些刺痛人的現象，比如“農民的孩子交社保養城里的老人，自己的父母反而沒人管”；最難的是傳播一個概念，因為它需要系統闡述。

今天就準備寫一個概念：非繳費普惠國民養老金。

我在第一篇《》就提到了這個概念。

6、有利于改革中國社保制度 基礎養老金人人有份，不管有沒有繳納社保，由政府財政承擔，且只負擔這部分，支出可控。基數800元/月，根據個人退休收入浮動：不足3000元/月，最多可補800元，補齊到3000元為止；超過3000元/月，取消基礎養老金。可以很好地與現行制度對接，解決了所謂“農民沒有繳納社保”的問題。 彭遠文，公眾號：往事和隨想

在寫了差不多三十篇之后，我覺得到了可以詳細闡述“非繳費普惠國民養老金”的時候了。為方便理解和閱讀，下面我會分九個理由來講述。

一、國際常見做法

一說提高農民養老金，馬上就有人說“想白嫖啊”，“想領養老金去交社保啊”，還有說“世界上哪個國家不交錢就能領養老金？”有次我沒忍住，回了一句：“也就一百多個吧。”

全世界社會養老模式很多，最常見的有“三支柱”和“五支柱”之說，都是世界銀行提出的，其中非繳費養老金就是“五支柱”中的“零支柱”。目前有超過一百個國家和地區實行這一制度，叫法很多，加拿大叫“老年保障金”（Old Age Security），新西蘭叫“超級年金”（New Zealand Superannuation），墨西哥叫“老年全民養老金”（Universal Pension for Older Adults），智利叫“團結支柱”（Solidarity Pillar），這篇文章我想用“非繳費普惠國民養老金”，強調只要是中國國民，就有權利享受，簡稱“普惠養老金”。

它有以下特征：

1、無須繳費，由財政負擔；

2、主要先決條件是該國國民；

3、滿足老年人的基本生活所需。

它跟“低保”不一樣：“低保”覆蓋的人群比例很低，且生活改善就會喪失資格；

它和“全民基本收入”（UBI）也不一樣：UBI人人有份，它只管老年人。

當然，不同國家會有差異，有些差異還不小，篇幅所限這里就不展開了。

二、符合中國國情

中國最大的國情是：有數以億計的農民“沒交社保”，也“交不起社保”。不管是“沒交”，還是“交不起”，都有歷史現實原因，制度設計必須考慮這個現實，而不是以此為借口不負責任。

1889年德國開創的繳費型養老金是世界上最早的社保制度，前面提到了四個非繳費養老金國家，其中新西蘭1898年開始實行，只比德國晚9年。當時新西蘭議會關于實行繳費還是非繳費有過激烈的爭論，時任新西蘭總理理查德·塞登說：

“致力于引進德國式的繳費型養老金制度是不現實的，因為我們的情況是如此不同。首先，我們匠人階層的工作是斷斷續續的。屆時，我們的匠人和人民根本不會同意繳費，也不會屈服于為此而來的警察，這將立即遭到他們的反對，這樣的計劃將會失敗。”

新西蘭的“國情”與德國不同，德國主要是工人，新西蘭主要是農民和手工業者。一個國家如果有大量的農民，必須考慮他們的收入水平和繳費能力，如果不考慮，這不是他們的錯，而是制度的錯。

換句話說，繳費型養老金適合全職按時發薪的職業，非繳費型養老金則適合零工和農民這樣的職業。當然，也可以兩者結合，比如新西蘭非繳費為主，繳費為輔，加拿大繳費為主，非繳費為輔。

不要以為這只跟農民有關，等老一輩農民死了，農民越來越少了，這一問題自然就解決了。前面提到非繳費養老金適合零工，而中國目前存在大量的靈活就業人群，比如數以千萬計的快遞員和網約車司機。而隨著AI的發展，越來越多職業被替代，到時候人們失業不是因為“懶”，而是因為“不被需要”，這就更加需要非繳費養老金。通過稅收為所有人提供最基礎的養老兜底，無論是考慮歷史欠債還是防范未來，人道主義還是社會福祉，都極有必要。

三、降低老年貧困

非繳費養老金是降低老年貧困非常有效的手段，有大量的實證數據，道理很簡單：發錢是降低貧困最有效的方法。

中國城鄉居民養老保險中的“基礎養老金”部分也屬于非繳費養老金，但額度實在太低了。學界一般認為普惠養老金不應低于低保，2023年城市低保平均標準每人每月779元，農村低保平均標準每人每月615元，但基礎養老金平均只有200多一點，不足以糊口。

再以一開始提到的四個非繳費養老金國家為例，如果折算成人民幣，加拿大在3700-4100元/月區間，新西蘭在7600-10000元/月區間，分別是中國的20倍和40倍。即便不跟發達國家比，跟發展中國家比，墨西哥和智利折合人民幣每個月分別是1200元和800元左右，分別是中國的六倍和四倍。智利墨西哥人均GDP與中國處于同一水平，不求遙遙領先，低這么多有點不像話了。

我認為，普惠養老金600元-1000元區間比較合理。網上有人說應該退休收入人人平等，這話不荒謬（新西蘭就是這么做的），但不現實，還是“維持基礎生活所需”這個目標更恰當，大部分國家也是這么做的。

四、財力能夠支持

這筆賬我已算過多次了，都不想算了。根據財政部“2023年全國一般公共預算支出決算表”，養老財政補貼合計19896.54億元，補貼人數合計3.15億老人，平均到人頭526元/月，所以有這筆錢。

有人可能會較真：你前面不是說600元-1000元才合理嗎？這不夠啊。

沒關系，可以增加財政支出，中國財政對于福利支出的占比是很低的，下圖是上海金融與發展實驗室理事長殷劍峰統計的中國與世界主要國家的對比：

如圖所示，大部分國家福利支出占政府支出的比重都在50%以上，西班牙和德國甚至超過了80%（所謂“取之于民用之于民”），但中國只有32%，不僅低于發達國家，甚至低于印度、印尼和南非，前面提到的墨西哥是中國的兩倍。因此中國還有很大的提升空間，養老支出是福利支出最大的一塊，通過增加財政支出來提高養老金完全可行，很有必要。

五、促進養老公平

同樣根據前述財政部“2023年全國一般公共預算支出決算表”，其中2200萬體制內退休人員補貼8513.78億元，人均3225元/月，1.2億企業退休職工補貼7619.78億元，人均529元/月，1.73億城鄉居民（主要是農民）補貼3680.92億元，人均177元/月。

而體制內平均退休收入超過6000元/月，企業職工退休收入超過3000元/月，城鄉居民（農民）平均養老金200多元/月。也就是說，收入越高的補貼越多，收入越低的補貼越少，兩者補貼差距18倍。這種補貼方式說到天上都說不過去，全世界找不到第二個，簡直離譜之極。

再看一個殷劍峰統計的政府雇員占政府支出比重的圖表，如下：

上一個表福利支出墊底，這個表完全倒過來了，政府雇員支出遙遙領先（這次輪到德國墊底了），所以錢花到哪里去了一目了然，而不同群體退休收入的差距正好是這兩張圖表的體現。所以，拋開視同繳費年限等區別對待不談，至少應該把財政補貼拉平，納稅人沒有任何理由去補貼收入最高的那群人。

實行普惠國民養老金就應該把財政補貼平均分配到每個老人頭上。關于這一點，參見我之前寫的《》，文中有詳細的講述，簡單的說：“只要涉及財政補貼，花了納稅人的錢，就得數人頭，就得搞絕對的平均主義：人人有份，且每個人一樣多，不能多也不能少。”

六、緩解養老危機

都知道中國將面臨嚴重的養老危機，中國不是“積累制”而是“現收現付”，一代工作的人養一代退休的人，隨著出生率下降和老齡化加劇，這筆賬是算不過來的，這個缺口財政也是補不起的。如果想要維持，除了延遲退休，還要降低替代率和控制財政補貼額度。

有人可能會說，你前面還說要增加財政支出，現在怎么又說要節制？

這不矛盾，如果實行普惠非繳費國民養老金，財政補貼就不會無上限增長。如前所述，除了普惠養老金，其他一概不補貼，我們算一下：如果普惠養老金按人均600元/月計算，3.15億人一共也就2.3萬億；未來十年逐步增長按1000元/月，也就4萬億左右。這是完全可控的，但如果按現在的補貼方式，不停往上漲，有缺口就補，將是一個無底洞：根據專家和機構測算，二三十年后，財政養老補貼可達到十萬億規模。

七、完善養老制度

目前中國養老制度號稱也有三根支柱，但第一支柱基礎養老保險一支獨大，第二支柱職業年金/企業年金成為體制特權，第三支柱個人賬戶形同虛設。以普惠國民養老金作為改革起點，可以建立更合理的養老制度，建議如下：

零支柱：

以城鄉居民養老保險為基礎，改為非繳費普惠國民養老金。城鄉居民“基礎養老金”目前有三個缺陷：1、不是獨立的非繳費養老金，需要個人繳滿15年；2、沒有覆蓋全體國民，不包括體制內和企業職工；3、金額太低。相應的，需要做三件事：1、取消與個人繳費掛鉤；2、覆蓋全體國民；2、提高到600元-1000元。

第一支柱：

職工養老保險由雇主和員工共同承擔，多繳多得、少繳少得，不管是現收現付還是積累制，盡量量入為出，逐步取消財政補貼。

第二支柱：

個人養老金賬戶，完全靠個人存儲，設置上限并予以暫時免稅政策。

綜合看，普惠非繳費國民養老金替代率10%-15%左右，只能滿足基本生活所需；職工養老保險替代率在30%-40%左右，加上人人有份的普惠國民養老金，合計替代率50%左右，保障較為安穩的生活；最后是個人養老金賬戶，作為改善型需求。

八、促進經濟發展

中國目前嚴重依賴第一支柱職工養老保險，這是企業負擔過重的主因。有了普惠養老金，第一支柱替代率就沒必要那么高，目前中國養老保險繳費比例是企業16%個人8%，可以改為企業和個人各8%，符合國際慣例（企業和個人比例相同）且不低于平均水平。

如此一來，企業負擔就能減輕不少，很多研究表明，社保負擔較輕的國家，就業率較高，經濟發展較快，道理很簡單：用人成本降低就有能力雇傭更多勞動力，利潤增加就可以投資再生產和提高創新能力。

需要注意的是，不同的養老設計對不同的企業類型帶來的影響也不一樣，繳費型養老金對資本密集型企業有利，非繳費養老金對勞動密集型企業有利。普惠養老金靠稅收，資本密集型企業就能分擔勞動密集型企業的壓力，有利于解決就業問題。今年反復引起熱議的外賣員社保問題，很大程度在于這是勞動密集型產業，單個勞動力創造的產值和利潤有限，企業和個人難以承擔。如果靈活就業者能有普惠國民養老金兜底，大可以選擇不交社保，余錢存入個人養老金賬戶或買商業養老保險，鬧鬧嚷嚷的外賣員社保問題迎刃而解，個人賬戶和商業保險也能有長足發展。

從消費端來說，這也是最有效的促進內需的手段，之前我已經談過很多，此處不再展開，簡單的說：想要提升消費占GDP的比例，不能靠少部分人多消費，而要靠多數人有消費能力。

九、讓年輕人愿意交社保

退休收入畸高隔三差五成為社會熱點：場景有“加班回家路上我的社保在翩翩起舞”，個案有“爺爺每多活一天就能給家里帶來566元的收入”，現象有“老年人正在成為上海商場最大金主”，整體有“中國到處都是生機勃勃的老年人，死氣沉沉的青年人和生無可戀的中年人”。

當然，并不是所有老年人都這么幸福，絕大多數農村老人和大多數企業退休老人除外，得是體制內和國企退休才行。現在體制內動輒替代率超過100%（有專家測算，公務員60歲退休替代率可達110%），這是一個高得離譜的數字，大部分在職年輕人還拿不到這個收入。同時，體制內在職的高比例社保和職業年金，也是由體制外的牛馬納稅供養。再這么搞下去，總有一天年輕人會拒交社保的——這一輪“強制社保”為什么打工族不再罵資本家？因為終于想明白根源在哪里了。

這種汲取式的養老制度是不可持續的，事情已到了今天這個地步，社會輿情已經如此明顯且激烈，再不改就來不及了。尊老當然是美德，但年輕人永遠比老人更重要，這樣人類才能延續。如果能按第七部分修改，降低繳費比例，補貼按人頭平均分配，年輕人能夠感知到公平，才愿意繳納社保，支撐這個國家度過馬上就要到來的嚴重的老齡化危機。

理由當然不止九點，還可以寫很多，我不是為了湊數，而是通過這種方式介紹這個“非繳費普惠國民養老金”的制度。很多人容易把自己身處的環境視為理所當然，不管有多么不合理也認為是正常的，這是一種思維的惰性。如果我們打開門去看看外面的世界，就會知道，哦，其實不是這樣的，原來還有更合理的做法。

這當然不是有些人說的“白嫖”，而是作為納稅人再正當不過的要求。如果這是“白嫖”，那國家的財政收入又是從哪里來的？就好像經常有人說國家給農民分了土地，那國家的土地又是從哪里來的？要知道，錢不是印鈔機印出來的，是大家一點一點干出來的。非繳費普惠國民養老金不是“占便宜”，而是拿回屬于自己的東西——它很常見，很合理，很契合當下中國的需要。

參考文獻：

齊傳鈞：《非繳費型養老金的歷史、現狀及啟示》

張思鋒 李　敏：《非繳費型公民待遇養老金：由來、約束與過渡》

張 翔 孫 源：《基于城鄉居民基本養老保險基礎養老金建立國民基礎養老金：實施路徑和可行性分析》