何兵：應當立即控制律師規模

9月8日，國新辦舉行“高質量完成‘十四五’規劃”系列主題新聞發布會，根據發布會上介紹的最新數據，目前我國律師已達到83萬人。2021年司法部印發的《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》中提出“2025年，全國執業律師達到75萬名”。我國執業律師規模擴張迅速，已遠超《規劃》預期。

針對我國律師規模井噴式發展的現狀，何兵教授曾在《安徽師范大學學報(人文社會科學版)》上發表《律師的角色定位與規模控制——與美國和日本比較》一文進行分析。何兵教授認為，一味擴大律師規模、放任其快速增長將導致一系列嚴重的社會問題，應當控制律師數量增長進程，使律師行業有序地與市場匹配。本文特此推送，以期激發更多的思考與討論。

來源 | 薊門決策forum

作者 | 何兵，中國政法大學法學院教授

一

引言——十字路口的中國律師

1979年律師制度恢復之時，我國律師僅212人。1996年律師人數首次突破了10萬人。2008年起，我國律師規模突飛猛進，年增長超過萬人。據司法部發布的《全面深化司法行政改革綱要（2018-2022）》，截至2022年，全國律師總數已達到65.16萬人，每萬人擁有律師數達4.4名，律師人數每年增長約4萬以上。

與此同時，根據最高人民法院公報，2021年和2022年，人民法院審執結案件已經連續兩年超過3000萬件。法院和法官極度承壓。為解決法官案件負擔，提升辦案效率，民商事領域采取修訂民事訴訟法，大量利用獨任制度審理案件；對于小額案件，則采取一審終審。刑事訴訟領域，則廣泛推行認罪認罰制度，以期減輕檢察院和法院的刑事工作壓力。由此導致以合議原則、兩審終審原則、辯論原則為特征的訴訟制度發生重要變形，審判質量堪憂。

律師多多益善的觀念在官方和民間頗有市場，并且明里暗里以美國為榜樣。而對美國龐大律師群體造成的一系列尾大不掉的社會問題，我國毫無警覺。由于律師職業性質定位模糊不清，實務中將律師行業視同普通商業，任由律師事務所無節制地進行規模擴張，集團化、連鎖化、商業化運營日趨嚴重。在就業壓力之下，一些地方將律師事務所作為解決就業壓力的一個渠道。一些地方出臺措施，吸引律師事務所到本地辦分所，解決地方的財政稅收和就業壓力。

此外，由于律師職業定性模糊不清，對律師執業行為進行規范，缺乏理論支撐。比如，在執業過程中，律師如何將案情向社會公開？其中的度，應當如何把握？律師們主張，根據言論自由原則，律師有權利將案件材料向社會公開。但他們沒有看到，由于律師實質上是準司法人員，其行為應同時受律師職業倫理嚴格約束，并不得進行商業炒作。

日本也曾效仿美國大量增加律師，所幸在社會弊端初現時及時收手，未重蹈美國覆轍。我國的律師人口比目前與日本相仿。如果放任律師人數每年超過10%增速，勢必滑向美國式的困局。律師規模控制的急迫性在于，律師規模一旦失控，律師深度參與立法、司法及行政領域，再行降低規模將極為困難。是學習日本采用律師精英制，還是仿效美國放任甚至刺激律師大規模增長呢？走向十字路口的我們亟須未雨綢繆。

二

美國龐大律師群體的形成和后果

（一）“蝗蟲一樣成群的律師”

1878年，全美律師協會（ABA）建立，當時的美國總人口5000萬，律師人數為7萬人，律師占比為0.14%。一百年后的1978年，美國總人口為2.23億，律師達到46.5萬人，律師占比為0.2%。隨后美國律師人數進入迅速增長期，七年后的1985年，美國總人口為2.38億，律師人數猛增至65萬人，占比0.27%。1985年后，美國律師人數以平均3%的增長率繼續攀升。截至2023年1月1日，美國總人口為3.27億，共有135.2萬名執業律師，占比達到0.41%。140多年來，美國律師人口占比翻了近3倍，如果全美律師集中起來建立一座城市，將會是全美第九大人口的城市，幾乎是西雅圖的兩倍。

托克維爾在《論美國的民主》中提到，美國人有好訟的民風：“美國人總傾向于在法庭中，而不是在街上，解決他們的經濟、社會和政治紛爭”。訴訟已經成為美國的“世俗宗教”。美國的這一傳統至今猶在，而律師人數的增長又為這一傳統推波助瀾。一個世紀以來，美國訴訟案件量快速膨脹，達到了驚人的水平。美國的“訴訟爆炸”（Litigation Explosion）成為了聞名世界的社會問題。

1982年，前美國最高法院首席大法官沃倫·伯格在著名的批評美國律師制度的演講中，列舉了“訴訟爆炸”的具體數據：“1940年到1981年，聯邦地方法院的案件數從35000件增長到180000件；1950年到1981年，聯邦上訴法院的案件量從2800件增長到26000件。當時有報道稱：各州法院的案件量增長得太快，以至于官方機構根本來不及做精確統計；1977年，已經有超過1200萬件案件在各州地方法院立案。”

筆者選取歷年來美國聯邦司法中心（Federal Judicial Center）和美國法院數據項目（Court Statistics Project）的統計數據，全面展示美國案件數的歷年變化，其數據和沃倫·伯格大法官所言相互印證。美國聯邦司法中心和美國法院數據項目都是官方機構，分別負責統計聯邦和各州法院案件的數據。據統計，1930年代早期，聯邦地區法院的民事案件數量和人口的比例為每十萬人中有44.4件案件；1982年，這一比例上升為89.2件，將近翻了一倍。1976年到1980年短短的四年間，各州法院的案件量從12150000件上升到14600000件，增長了20%。2022年，各州法院的案件量達到了驚人的53583869件。

雖然美國案件數量的增長是多種原因造成的，但律師人數的膨脹和角色錯位，無疑是重要原因。威斯康星大學法學院前院長馬克·格蘭特是訴訟增長研究領域的專家，他指出：社會經濟環境變化造成侵權種類繁多，民眾訴訟意識的覺醒，法律法規的過剩和律師人數的膨脹是美國“訴訟爆炸”的主要原因。沃倫·伯格大法官認為，律師有定紛止爭的職責，也有為當事人盡力節省時間金錢的職責，律師這些角色的錯位直接導致了“訴訟爆炸”。現實中，律師通常會鼓動當事人起訴，追求律師費用最大化。這與美國的立法有很大關系——美國是世界上為數不多的允許風險代理的國家。并且，美國同其他大部分國家不同，敗訴的一方不必承擔訴訟費，因此律師們對提起訴訟沒有任何后顧之憂。同時，美國律師比其他國家律師更熱衷于集體訴訟。沃倫·伯格大法官在哥倫比亞大學舉辦的律師會議上曾提出警告：“除非找到解決糾紛的新方法，否則這個國家可能會被‘像蝗蟲一樣成群的律師’蹂躪”。

（二）大量律師進入議會，左右立法改革，損害了美國的民主

美國律師有參政的傳統，各州議會中有5%到25%的議員有律師背景，國會中律師議員的比例更高達三分之一。眾多律師議員導致美國的立法總是傾向于律師利益。美國學界對此早有警惕，加州大學伯克利分校的吉莉恩·哈德菲爾研究認為，律師議員的存在，在某種程度上直接影響律師群體的收入，比如有些律師參與的立法，會增加社會對法律服務的需求，鼓勵民眾到法庭來解決爭議。加州大學圣地亞哥分校的麥克·懷特研究認為，有些律師議員參與的立法將抬高法律服務的價格，比如法律條文的解讀過于復雜、晦澀，只有法律專業人士才懂，這就等于在律師和當事人之間創設了嚴重的信息不對稱，律師們借機抬高收費價格。得克薩斯州大學奧斯汀分校的史蒂芬·麥奇認為，國會中大量的律師議員也間接造成了律師人數的增長——人為創設大量的法律服務需求，將使更多人進入律師行業。史蒂芬·麥奇擔心，當律師可以通過政治手段人為創造法律需求時，市場將無法通過供需平衡控制律師人數。

一份馬里蘭州的報道頗具代表性地揭示出律師是如何參與立法，人為創設更多法律需求的。2011年，巴爾的摩市喬治王子縣的議員本杰明·伯恩斯加入了當地一家主營工傷賠償業務的律所，之后他在議會投票支持了12項工傷賠償的法案。這些法案擴大了工傷賠償的范圍，比如把常見疾病納入進消防員的工傷疾病種類，把高血壓和心臟病納入到公務員工傷范圍，規定警察的背痛是配槍導致的工傷等。工傷賠償訴訟是美國律師的“大業務”，僅馬里蘭州一年的工傷賠償金額就能達到40億美元之巨。律師通常在賠償金中提走10%—20%作為律師費。本杰明·伯恩斯入伙后，律所的創始合伙人約翰·霍爾在工傷賠償業務的收入直線上升，是同領域其他律師的兩倍。18個月后，約翰·霍爾代理的工傷訴訟案件金額超過了500萬美元，絕大部分來自消防員和警察群體。巴爾的摩當地同樣代理消防員和警察群體的兩位知名律師，其案件訴訟金額也分別達到了260萬和210萬美元。

在美國的侵權法改革中，律師把持議會謀取私利的情況也頗為典型。美國律師的收入有很大一塊來自于侵權領域的訴訟，很多律師成為侵權案件的推動者甚至是發起者。侵權訴訟也成為了美國濫訴最為嚴重的領域之一。一位密歇根大學的學生起訴學校要求賠償853000美元，原因是有一次考試他認為自己可以得A，結果只得了D，心理受到了傷害；北卡州的一位郵局員工起訴局長，原因是他在投訴工作環境有人抽煙時，局長吸了一口煙；一位41歲的男子起訴自己的相親對象，原因是他穿戴整齊，驅車40英里，結果被爽約。此類濫訴層出不窮，背后皆有律師推波助瀾。2010年，美國發生在侵權領域的賠償有2650億美元之巨，占全國GDP的1.82%，其中約30%是律師費，有800億美元。如果算上律師對突發狀況的另外收費和其他的代理費用，這一數字恐怕會更高。

2007年的一個調查報告顯示，降低高昂的賠償金，限定侵權責任賠償范圍等侵權法改革，能降低美國國民的突發事故死亡率。美國侵權法規定，產品侵權責任和醫療事故責任等是無過錯責任，如果某產品或醫療服務對消費者產生侵害，消費者無需證明自己有過錯就可得到賠償。但消費者不承擔證明責任，就容易疏于防范風險；產品制造商和醫院擔憂將來的敗訴風險，會刻意提高產品和醫療服務價格。如果進行侵權法改革，要求消費者承擔一定的證明責任同時降低高昂賠償金，則既會增強消費者的風險防范意識，又會降低產品和醫療的價格，最終會降低事故發生率和死亡率。據統計，在實行侵權法改革的各州中，1981年至2000年事故死亡人數下降了24000人。

如此利國利民的改革竟遭到律師界的普遍反對。1986年以來，美國國會和各州議會有過很多次侵權法改革的提議，但律師們在利益驅使下，有極大的熱情維持當前的侵權法司法體系，成了改革的主要反對者。瑞士巴塞爾大學的Alois Stutzer在《律師議員在立法中的角色——對侵權法改革中投票行為的分析》一文中，分析對比了美國1995年到2014年間64次侵權法改革議案的投票比例，發現律師議員們出于自己利益的考慮，相比于其他非律師議員，普遍投票反對改革。不難窺見，律師議員們作為國會中的立法代表，已將律師群體的利益置民眾利益之上，影響甚至左右了美國的立法。

（三）美國普通民眾未在律師增長中受益

美國每年有大量法學院畢業生涌向律師市場，同行之間競爭持續加劇，造成了律師過分商業化。關于律師是否應完全妥協于市場，即律師角色定位問題，自美國律師制度建立之初就爭論不斷。1986年，全美律師協會提出律師制度的根本問題：“我們的律師是不是已經以利益取代了原則，用商業化取代了職業化？”此問題堪稱美國律師制度的基本矛盾。加州大學伯克利分校的吉莉恩·哈德菲爾在《法律的價格：律師的市場化如何扭曲司法系統》一文中指出：“律師職業被賦予司法守門人的角色，有向社會公眾提供法律服務的職責，但它提供這種職責只能通過商業化的市場。作為社會公器的律師和商業化的律師之間存在內在矛盾。”

一旦律師制度完全商業化，律師們將不可避免地走向逐利，把目光從社會公正轉移到商業活動上。早在1982年發布在《芝加哥律師》的一份研究就顯示：美國的律師們已經分化成了兩個群體，即商事律師和普通律師。商事律師服務于大公司，其業務主要是公司上市、并購、商業交易及高收入人群的訴訟。商事律師收入高、衣著光鮮，被認為是高層次律師（High Prestige），是名校畢業生的主要去向。普通律師由獨立律師、小型律師事務所律師組成，大多辦理一般民間業務，如小公司商事、移民、房產、遺囑、侵權、婚姻和普通刑事辯護等。普通律師大多由普通法學院畢業生構成，被認為是低層次律師（Low prestige）。

過去的幾十年中，美國兩類律師群體人數比例持續拉大。1975年，美國商事律師比例為53%，普通律師為40%；到了1995年，商事律師比例上升到61%，而普通律師比例下降為29%，其中不從事任何商業業務的律師比例僅為16%。商事律師所在的大型律師事務所運營成本高昂，通常只代表大公司和富裕階層，為了收取高額律師費，可能將簡單的案件人為復雜化。總之，這些商事律師通常不會代理普通人的一般糾紛，普通人對大律所也常常望而卻步。雖然90年代末，美國的律師人數已達百萬，但美國普通民眾并未在律師人數蓬勃增長中獲益。1994年全美律師協會的一項調查發現，61%面臨法律糾紛的中低收入階層不會訴諸司法。在1990年，52%的美國人在離婚訴訟中沒有聘請律師；在美國最常見的家事訴訟中，88%的美國人沒錢聘請律師。而美國的判例和法律龐雜，未經過法律訓練的當事人很容易在訴訟程序中迷失。諷刺的是，雖然美國有嚴重的“訴訟爆炸”，但有相當一部分國民因貧窮請不起律師而與司法無緣，不受法律保護，除非有律師從勝訴前景中嗅到了高額的律師費。

律師的過度利益導向、高收費，導致一部分犯罪嫌疑人（尤其是低收入有色人種）無緣有效的辯護，只能求助于“走過場”的公設律師，還間接導致了美國排名第一的監獄人口。根據世界監獄人口簡報統計，2008年美國的監獄人口達到了歷史高峰（230.75萬人）；截至2016年12月31日，美國監獄總人數212.16萬人，繼續穩居世界第一。

美國公設律師制度由州或縣財政支持，免費為請不起律師的犯罪嫌疑人辯護。美國憲法第六修正案規定：所有犯罪嫌疑人都有律師為其辯護的權利。1963年，美國聯邦最高法院在Giden v. Wainwright案中判決：辯護律師是必需品而非奢侈品，公設律師應為貧窮的犯罪嫌疑人提供辯護。這一看起來很美的制度設計，現實中已經不堪重負。根據美國司法政策智庫的一項調查報告，73%的郡縣公設律師辦公室缺少足夠的律師來處理大量的案件，其中有23%的辦公室公設律師人數不足一半。在美國，公設律師短缺的新聞層出不窮，已經是人盡皆知的社會問題。據《紐約時報》2017年的一篇報道，洛杉磯市拉法耶特縣的一名公設律師，手里有194件重罪案件。對于可能被判處無期徒刑的案件，通常需要律師工作201小時；可能被判處10年有期徒刑以上的案件，需要70小時；其他的重罪案件，需要41個小時的工作量。這意味著，這位公設律師一個人被分配了五個人的工作量，為請不起律師的窮人進行免費且有效辯護，顯然是不可能完成的任務，而他絕非個例。

美國律師執業示范規則規定，律師一般不能在剛介入案件時就退出。如果辯訴交易未達成，律師必須將案件提交法院審理，這將占用大量的時間精力。因此，勸人認罪受罰，搞辯訴交易快速結案，成為了公設律師工作的主要方式，公設律師也成了辯訴交易的代名詞，傳統的刑事司法嚴重扭曲。美國刑事指控中超過97%是通過辯訴交易解決的，真正上庭受審的不到3%。這也是美國監獄人口居高的一個直接原因。

（四）美國律師的收入困境

全美律師協會統計的2014年至2018年律師平均收入數據顯示，美國律師平均收入2014年為13.35萬美元、2016年為13.99萬美元、2018年為14.42萬美元。2014年至2016年的美國律師收入增長率為4.80%；2016年至2018年的增長率僅為3.11%。律師的收入增長呈現變緩趨勢。

不但如此，美國律師間的收入差距也在逐漸拉大。根據美國行業排行網站的統計數據，2018年美國律師年平均工資的中位數為12.1萬美元，高于和低于這一中位薪酬數的律師群體均各占總數的25%。收入最高的律師群體平均收入為18.2萬美元，收入最低的律師群體平均收入為7.9萬美元，平均差距4萬至6萬美元。其實，從20世紀80年代起，律師已經是貧富差距最大的職業之一。

并且，大部分美國律師有逐年變窮的趨勢。俄亥俄州立大學法學教授黛博拉·梅里特指出：“如果考慮通貨膨脹，2016年收入在前25%的律師，薪酬大約為7.76萬美元，比2006年時低了6.5%；2016年排在前50%的律師收入，比2006年時低了2.9%。”美國律師的薪酬并沒有跑過通貨膨脹的速度。

新律師的收入情況更不容樂觀，根據全美法律就業協會（NAPL）2014年的數據，全美有28個州的超過四分之一的新律師平均收入低于美國勞工會規定的最低薪酬標準4.75萬美元。在佛羅里達州，有四分之一的新律師收入不超過4.14萬美元。在肯塔基州，有四分之一的新律師收入甚至不超過3.85萬美元。根據美國勞工統計局（BLS）歷年統計數據，2006年只有6個職業比律師薪酬高，但到了2018年，律師薪酬在全行業排名中已經落到了第26名，護士、初級藥劑師、助產士、采購經理、人力資源經理等傳統職業的收入已超過律師。

美國大量新律師紛紛涌入行，在已經飽和的市場紅海中競爭搏斗。美國律師的收入被低價競爭的同行們不斷稀釋，職業困境已經顯現。

（五）美國法學院的盲目擴招

美國法學院也普遍面臨教育投資率低下的窘境，就業難成為了美國法學院畢業生必須要面臨的問題。美國的法學教育與我國不同，本科階段不設法學——所有想成為律師的本科畢業生，必須申請各法學院的法律職業博士（Juris Doctor）學位，通過各州組織的司法考試后，方能成為律師。而法律職業博士學位學費不菲。根據全美律師協會的統計報告，美國法學院畢業生每人平均背負的學生貸款高達15萬美元。因為律師收入比其他職業更具優勢，大多數法學院學生選擇律師事務所就業。

然而，現在的美國法律市場已無法滿足眾多法學畢業生的求職需求。根據美國勞工部統計，2010年至2020年美國將創造218800個新的律師職位。看似很多，其實不然，因為美國每年有多達40000名法學院學生畢業，十年累積有400000人，這意味著有將近一半的學生無法成為律師。根據統計，2008年，77%的法學院畢業生可以如愿成為律師，而2011年和2012年的畢業生中，五分之二沒有找到法律相關的全職工作。2013年至2018年，美國法學畢業生的平均待業率高達9.12%，而美國“大蕭條”時期的失業率才僅有10%。值得注意的是，美國畢業生的就業率通常是畢業10個月后統計的，這意味著全美不僅有將近10%的法學畢業生沒有任何工作，而且在整整10個月后，他們仍然在努力地尋找工作。

法學院的盲目擴招，導致新律師大量入行，競爭加劇。明尼蘇達大學法學院赫伯特·克里澤在論文中直言：法學院愚蠢地一味擴張造成律師人數的持續增長，法學院沒有扮演好行業“守門人”的角色。本世紀初，就讀法學院在美國開始形成趨勢。2004年，美國法學院共收到超過100000份入學申請；2009年和2010年，分別有86600名和87900名法學院新生入學。從2000年到2010年，參加法學院入學考試（LSAT）的人數從108030人增長到171614人。美國法學院嗅到了商機，十多年來相應地擴大招生人數，新的法學院也陸續開辦。目前全美共有203所ABA認證的法學院，創下歷史新高。雖然擴招了更多的學生，但師資力量和教育資源不能一蹴而就；資源被稀釋，教學質量便不能保證。美國律師界普遍抱怨法學院并沒有給學生足夠的教育來應付現代律師的工作，新律師不能創造與薪酬相應的價值。這也是當下畢業生就業率和律師收入持續走低的一個重要原因。

美國各界對于龐大律師群體凸顯出的問題早有憂慮，但奈何問題已成頑瘴痼疾。改革者面對占世界律師總數70%的美國律師群體，難免有螳臂當車之感。

三

日本的律師規模控制

（一）日本的精簡律師模式

日本現代律師制度和我國一樣，非本土自然長成，是學習西方的結果。明治維新時，日本秉持法律工具主義，選擇移植了大陸法系和配套的律師制度。改革者認為，法律的作用是協助政府控制和管理，律師的存在也應該服務于這一目的。日本受其傳統文化的影響，社會管理偏向行政中心主義，而非司法中心主義，整個社會并不習慣將問題都拿去法院解決。最初日本律師制度的建立，也是為了輔助社會的行政管理。一直以來，日本遵循精簡的司法模式——法律人員精簡，分工明確細致；社會訴訟率低，傾向于調解解決爭端，更注重關系的維系。日本人只有不得不打官司時才找律師。日本的司法一直被評價為一種高效率、低成本糾紛解決方式，甚至對美國的多元糾紛解決機制(Alternative Disputes Resolution，簡稱“ADR”)也產生了重要影響。

日本精簡的律師規模在西方國家堪稱一枝獨秀。2004年，日本的總人口和GDP都相當于美國的40%，而律師人數只有21000人，相當于美國律師的2%。日本能以如此少量的律師，維持其高度發達市場經濟的良好運轉，讓其他西方國家羨慕，甚至嫉妒不已。

日本律師人口如此之少是政策刻意控制的結果。在日本，成為律師難度之高，令人咋舌。法學院學生畢業后，首先要參加通過率極低的司法考試。日本司法考試的通過率常年維持在2%左右，根據日本司法部的一項調查，參考者平均要考六年才能通過，通過者的平均年齡是28歲。通過司法考試后，考生還要在最高法院下屬的培訓學校學習一年半，期間享受公務員身份待遇，由政府發工資。通過培訓機構最后的考核后，可以自主選擇成為法官、檢察官或律師。

律師之路如此艱辛，很多法學院畢業生在司法考試失利后就退出競爭，轉而從事其他“準律師”職業，比如稅務師、專利代理人、公共會計師、行政書士等。日本的“準律師”們作為律師職能的補充，對維系日本行政、司法的高效社會運轉發揮著重要作用。以日本特有的行政書士為例，其工作內容為當事人起草政府要求的移民、遺產繼承、公司注冊、機動車登記等法律文件。1997年修正的《行政書士法》明確規定了設立行政書士的目的：為公民提供便捷服務，以方便行政部門的管理。這也體現了日本“行政中心主義”的立法理念。

（二）改革：擴大律師規模

1999年，日本成立司法制度改革審議會，以美國、英國、德國、法國為對象，研究司法改革問題。2001年6月12日，審議會向內閣提交了《日本司法制度改革審議會意見書》。其中一個重要建議是增加日本司法人口數量，包括增加律師在司法人口中的比重。該意見書對目標進行了量化：2002年司法考試通過人數達到1200人，2006年達到1500人，并增設大法學院，擴大招生；總目標是在2010年將通過人數擴大至3000人。

2003年3月19日，日本政府在內閣會議上通過了《司法制度改革推進計劃書》，強調了2010年的3000人計劃，并計劃在2018年司法人員總量達到5萬，設立美國職業法學教育模式的法學院。日本政府認為，其司法人數與其他發達國家相比，已無法滿足社會的法律需求，增加司法人員數量迫在眉睫。

日本的司法人員（法曹）由律師、法官、檢察官組成，新增的司法人員并非三者均分。日本計劃增加的法官及檢察官人數遠低于律師——根據日本最高法院及法務省的規劃，十年內僅計劃新增500名法官和1000名檢察官。法院及檢察官增加的員額都固定，大量的候選者將成為律師。果然，上述計劃書發布的第一年，日本律師人數增長率激增到6.52%，2008年增長率更是達到了最高值8.31%。而在2001年以前，日本律師人數的平均增長率僅有2.18%，從未超過3%。

（三）剎車：收縮律師規模

2010年的改革節點尚未到來，日本各界已經意識到律師人數過多可能產生的問題。2008年，日本辯護士聯合會發表了《關于司法人數政策的緊急建議》，認為律師人數的迅速增長打破了律師與現實法律需求的平衡，造成新律師的經驗和能力不足，導致社會對律師的信任危機。由六家律師協會組成的日本中部律師聯盟公開聲稱新律師過多造成就業困難，律師之間的過度競爭形成了逐利的風氣，律師不愿接手利潤小的案件，使窮人無緣法律的保護，從而降低了律師職業的道德標準。時任司法部長的鳩山邦夫也認為，對于日本這樣一個不習慣用訴訟方式解決糾紛的社會，每年增加三千多律師，無疑太多了；他擔心日本會變成一個好訟的國家。

2013年3月，日本法務省召開“關于司法人口的討論會議”，發表《關于司法人口關注問題的觀點摘要》。會上反對增加司法人口的意見幾乎是壓倒性的，反映出的問題也與美國龐大律師群體所造成的社會問題如出一轍。2015年4月，日本政府修正了改革目標，對律師人數增長進行限制規劃，重新提高律師行業準入門檻，將此前3000人年度增長目標降低為1500人，壓縮一半。同時，法學院開始削減招生人數，提高教育質量。在政府、律師自治組織、法學院等多方努力下，日本的律師人數增長率直線下降。根據日本辯護士聯合會統計，截至2022年，日本律師總人數為44101人，重新趨于穩定。

日本國內的主流觀點認為，僅以律師人數與總人口比例作為參照，盲目將美國模式整體嫁接，這場改革無論從內在邏輯還是從實施效果上看，無疑是失敗的。

首先，人口增長逐漸停滯的日本，并不存在不斷增長的法律需求。根據日本最高法院的統計，改革的十年間，案件總量并未增加，反而有所減少。2001年，全日本包含未成年人案件、刑事案件、民事案件及行政案件在內的案件總數為563.2萬件；2009年，案件總量減少到459.7萬件。而十年間，日本律師人數卻增加了46.55%。

其次，律師的地域分布不均，不能單純用提高律師總數來解決。過多的律師搞“自由競爭主義”，反而會使分布不均加劇。以美國為例，其135萬律師在五十個州存在分布嚴重不均衡的情況。僅紐約州、加州等經濟發達的五個州，律師就有58.5萬人，幾乎占了全美律師總數的一半。經濟發達地區如哥倫比亞特區，每萬人擁有律師765.6人；而在偏僻的南卡羅萊納州，這一數字是20.5人。如果律師跨區域、省份執業沒有限制，作為經濟理性人的律師總會遷徙到收入更高的大城市，進一步加劇律師的區域分布不均。事實上，日本律師不存在跨區域執業限制，有三分之二的律師集中在東京、大阪和奈良三個大城市。統計每十萬人擁有的律師數，東京、大阪和奈良分別為45.8人、18.5人和9.7人；而在偏遠的巖手、青森和秋田，這一數字僅分別為2.1人、2.3人和2.5人。隨著律師人數的增長，律師地域分布不均的問題反而在加劇。

最后，大量新律師入行，使日本也出現了像美國一樣的律師過分逐利、法律服務質量下降及律師的社會信任危機等問題。日本前司法部副部長河井克行認為，“大量出現的新律師將蠶食整個社會，日本司法體系正在崩壞，整個律師市場競相逐利，導致律師不再具有公益性價值，法律援助制度也將瓦解”。

日本受拿來主義影響，用美國模式代替原本運行良好的律師制度，招致一系列始料未及的社會問題。但從改革的及時糾偏中，也可以看出日本政府對社會反饋的重視和宏觀調控的高效。雖然日本當時迫切想要擴大司法人員數量，但并未任其發展，整個改革計劃的制定及修正凸顯了日本政府的規劃意識和對改革的控制力，比如以年為單位的時間規劃、對律師增長人數的量化和嚴控司法考試通過率等。日本政府、律師自治組織及法學界高度關注改革效果，及時總結和反思，不斷對目標進行修正，避免了美國面對龐大的律師群體卻無從改革的窘境。

四

美、日經驗對我國律師規模控制的啟示

（一）應未雨綢繆，研究律師規模控制

我國學界對律師的研究集中在執業規范及職業倫理方面。盡管有少數學者研究律師人數規模，比如有學者的研究提到律師數量應當有所規劃，但這一方面的研究還遠遠不足。

我國律師人數的增長速度，目前遠高于美、日兩國。根據國家統計局的統計數據，1984年至2018年我國律師人數平均年增長率為7.59%。美國1993年至今近三十年來的年增長率為5.8%。日本在大力擴大律師人口時，年增長率的最高值也僅為8.31%（2008年），近三十年平均年增長率為3.85%。我國律師人數快速增長的同時，訴訟案件數量也開始膨脹。據統計，近二十年來案件總數平均每年增長5%。律師量增長帶來的訴訟爆炸已經顯現，如果不及時進行調整，繼續律師隊伍大躍進，必將重蹈美國覆轍。

一個國家有多少律師合適？得克薩斯州大學奧斯汀分校的史蒂芬·麥奇分析對比了54個國家長達25年的律師人口和經濟增長變化，得出結論：每1000名白領階層中有23名律師對經濟發展最有利。美國的這一數字是40人，多出40%。在眾多國家中，德國和日本分別是27人、20人，最接近23人這一最佳比例。

截至2022，我國律師人數為65.16萬人，為日本律師人數的14倍。我國人口（不含港、澳、臺及海外華僑人數）為14.4億人，約等于日本總人口的13倍（日本總人口為1.248億）。按照人數比例，我國律師人數剛好與日本相當。考慮到我國法官和檢察官員額仍然較多，需為將來退職的法官、檢察官預留律師名額，我國的律師規模應當立即進行嚴控。我國與鄰邦日本同屬東亞文化圈，法律文化相似。歷史上，日本曾在司法部門的主持下，由律師及律師協會、高校法學院、統計學專家等各方人士參加，共同探討了更加科學、適當的律師人數規模控制，進行整體改革。我國無疑應當學習日本，對法官、檢察官及律師規模進行總體規劃和控制。可惜，法官、檢察官員額制深入人心，律師規模控制尚無所警覺。我們應借鑒日本改革中機械拿來主義的失敗教訓，亡羊補牢，為時未晚。

（二）重申我國律師的角色定位

筆者認為，按照經濟發展速度的快慢來判斷社會的法律需求進而決定律師的數量，這是片面的。探究適當的律師規模，需要回答一個本質問題——律師的定位是什么？其要在我國社會中發揮怎樣的作用？

從司法框架上講，律師在大陸法系和英美法系中的定位是不同的。以美國為例的英美法系中，審判模式由律師主導，法官的主要工作是消極地控制庭審程序，不負責查證事實。而在大陸法系中，法官負責查證事實，盤問證人，適用法律，審判模式由法官主導。審判模式不同意味著兩法系中律師的作用、定位不盡相同。相較于英美法系的美國，同屬大陸法系的日本、韓國、我國臺灣地區的律師發展經驗可能更值得我們學習借鑒。

我國有和日韓等其他東亞國家相似的文化傳統，都傾向于行政中心主義，而非司法中心主義；都崇尚“無訟”，提倡以不破壞原有社會關系的方式解決爭端。歷史上，為了彈壓訟師群體因爭名逐利造成的興訟風氣，清政府曾專門發布懲戒訟師的《樊山政書》，詳細規定對于訟師興訟的各類處罰措施。我國民間習慣利用祠堂、鄉族的力量調解日常生活糾紛，達到“使弱者心平，強者氣沮，誼全姻睦”，這也被歷朝歷代所提倡。和日本一樣，糾紛雙方當庭訴訟這種最激烈的解決方式，并不是大多數國人的首選。從社會文化傳統上看，我國律師的定位更應該是糾紛的解決者，而非訴訟的發起者。律師的作用更應該體現在減少訴訟量，節約司法資源，而非鼓勵挑起訴訟，占用司法資源。

這就意味著，我國律師職業不能完全商業化，而應該定位于“準法官”。一旦律師定位于“準法官”，律師“員額制”的命題就可以自然導出。值得注意的是，我國改革開放之初恢復律師制度時，將律師工作機構稱為“法律顧問處”，性質上定位于事業單位，實行編制管理。今天來看，就是要將律師定位于“半官方”機構，類似于日本的“準法曹”定位。遺憾的是，幾十年來的改革，我國放棄了這一立場，將律師完全推向市場，律師規模控制問題再也無人論及。將律師業完全市場化、商業化的呼聲不絕于耳。比如，江蘇省灌南縣出臺《律師業發展獎勵扶持辦法》，支持財政供養公職人員辭職后加入律師隊伍，不受辭職就業的回避期限限制，并給予3萬元獎勵。這一把律師職業作為裁員就業出口的地方政策，竟受到各界包括律師界的一致好評，可見社會對律師職業定位誤解之深。再如，全國人大代表、北京市律協會長向2020年“兩會”建議，確認律師事務所享有企業市場主體地位。這一試圖將律師完全商業化、市場化的提議，也反映了我國律師協會自身對律師定位的認知差異。因此，重申我國律師“社會公器”的角色定位，很有必要。當然，對律師規模的控制，不應再回到“事業編”模式上，而完全可以采取嚴控法律職業考試錄取人數的方法。

（三）反思職業法學教育的盲目擴招

造成我國律師人數膨脹的原因很多，其中一個主要原因是職業法學教育的盲目擴招。1996年，我國國務院學位委員會第十四次會議審議通過《專業學位設置審批暫行辦法》，效仿美國的職業法律博士（Juris Doctor），在碩士層次上設置法律碩士學位（Juris Master），開始了我國的職業法學教育。我國的法律碩士和美國的職業法律博士相同，學制都是兩到三年。法律碩士以致用、實務為導向，就業方向主要為律師、公司法務等，其中成為律師的畢業生占了很大比例。

首批招收法律碩士的院校有北京大學、中國政法大學、中國人民大學等八所高校。第二批有中南財經政法大學、南京大學等五所高校。前幾批次可以開設法律碩士教育的學校大多為“五院四系”法學名校，或者有傳統法學院的綜合類大學，法律碩士教育質量可以保障。但之后，國務院學位委員會開始大量批準高校開辦法律碩士教育。截至2022年，全國已經有11批次可以開辦法律碩士的院校，共254所，多于美國的203所。如果算上本科就開設法學的法學院，我國的法學院超過了880家，每年法學院畢業生超過8萬人。顯然，律師隊伍大躍進與法學職業教育大躍進互相激勵。

（四）律師自治組織應積極關注行業動態

中國律師群體要從自治走向善治，律師協會要發揮作用。及時統計我國律師人數的動態變化，是律師規模控制的前提。筆者仔細瀏覽了中華全國律師協會官方網站，能夠獲取的最新數據還是轉載于司法部2018年的數據統計。這一份統計分析僅有寥寥七頁紙，描述多模糊為“42.3萬多人”“7200多人”“律師事務所500多家”等。此外，司法部的統計數據與國家統計局數據存在較大差異，比如關于2018年的律師增長率，司法部統計數據為14.8%，而國家統計局的數據是18.64%。

如此放松對律師業的統計，在其他國家是罕見的。以美國、日本為例，美國的全美律師協會每年都會發布年度統計報告，供全社會公開查閱。統計數據除來自協會本身，還有來自聯邦政府、與行業密切合作的非營利組織等。年度報告內容有一百多頁，從律師人口統計到律師紀律、薪酬、公益服務、法學院畢業生狀況等，一應俱全。每年統計報告發布后，總能引發社會的高度關注，是政府和學界研究、制定政策的絕佳材料。日本辯護士聯合會作為日本最權威的律師行業協會，每年都會出版《辯護士白皮書》，其統計內容也是非常全面，不僅包括各類案件數量與律師人數比較，律師與法官、檢察官的總人口比較，還包括外國律師及律師事務所的發展趨勢等。這些數據信息在官方網站上免費向公眾開放。在日本律師制度改革過程中，《辯護士白皮書》為改革政策的糾偏提供了翔實的基礎材料，是修正的主要依據。其他國家如德國的聯邦律師協會、澳大利亞的律師協會也有類似的律師行業年度報告統計。我國要做到對律師發展規劃未雨綢繆，首先應及時、清晰地掌握律師人數以及法官、檢察官人數的動態變化。

我們應在對律師行業清晰把握的前提下，增強對律師人數發展的規劃意識；應該明確律師的定位——保障法律正確實施、判斷規則適用問題的“準法官”角色。同時對于法律人才的培養、律師群體的發展原則也需要一以貫之。強調律師的公共屬性，提高律師的社會地位，才能發揮律師在多元糾紛解決機制中的重要作用。

五

結語

美國和日本的律師制度發展啟示我們，一味擴大律師規模，放任其快速增長將導致一系列嚴重的社會問題。我國正處于律師發展關鍵的岔路口，但如果放任律師的增長，將不可避免重蹈美國覆轍。嚴控律師規模，方能避免中國成為美國那樣久被詬病的“訴訟大國”。四十三年前美國沃倫大法官的警告依然嗡然回響：“大多數人想要穿黑袍的法官、衣著考究的律師和裝飾精美的法庭作為解決他們爭端的唯一場所，把訴訟作為生活的本質，最終導致的結局將是，社會充滿饑餓的律師，像蝗蟲一樣相互競爭。”

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責任編輯 | 王睿

審核人員 | 張文碩

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