專欄 | 賀沛：再談鬼城現象，新時期新城建設的熱潮與隱憂

備注：本文僅代表作者個人觀點，不代表本號立場。

“新城”這一概念起源于霍華德提出的“田園城市”理論，第二次世界大戰后，在該理論的影響下，英國在全世界范圍內率先開展新城的建設，新城運動在西方世界逐漸興起。西方國家新城的發展過程大致被分為3個時段：人口居住的邊緣化——“睡城”形成與發展的階段；工業外遷的郊區化——衛星城市發展的階段；城市功能的健全化——相對自主的新城發展階段。

我國的新城新區建設可以追溯到改革開放初以深圳特區等經濟特區建立為標志的時期，經歷了40余年的發展。新城建設一直以來是本土城市與區域經濟學研究關注的一大重點，對于這類現象的關注起源于我國在 2009 年之后，在全國范圍內出現的新城新區建設熱潮，在短期內，全國各大城市的新城新區數量呈現出爆發性增長的態勢。分流、紓解、平衡、升級，政府以建設新城新區推動城市發展與擴張的原因有很多，考量也很多，但是怎么擴、到底要不要擴、值不值得擴一直以來都是頗具爭議的問題。

從現有研究和實際情況來看，這種由政府主導而非市場主導的新城建設并未實現土地的高效利用，在資源流向錯誤的情況下，出現了大量要素錯配，甚至資源根本沒有有效流向新城，過度的新城建設導致一些新城出現了“鬼城”現象。當然，新城建設也有成功的典范，但我們需要去反思在過往的城市擴張的規劃設計中有何缺漏，鬼城帷幕落下后又該何去何從，它又還有再度繁榮的機會嗎？

新城建設：規模擴張與結構性矛盾

中國新城建設始于改革開放初期，其目的在于緩解城市壓力、改善居民生活條件。1978年，在招商局袁庚的主導下，深圳蛇口工業區作為首個經濟特區啟動建設，這標志著新城建設的正式開端。20世紀80年代，上海浦東新區、天津濱海新區等國家級新區相繼設立，主要承擔產業集聚和人口疏解功能。截至1990年，全國規劃建設的新城數量已超過50個，總面積約達1.2萬平方公里，初步形成了以長三角、珠三角為核心的布局態勢。

根據研究，進入21世紀后，新城建設迅速發展。在2000年至2010年期間，中國城市土地擴張了83.41%，而城鎮人口僅增長了45%。據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心調研，截至2013年底，各省市規劃新城新區超3000個，20個省份平均每個市至少有一個。例如，沈陽規劃有19個新城新區，而廣東平均每個市有1.78個，山東其次，有1.37個。這些新城新區的規劃面積在某些情況下是原有市區建成面積的三四倍，甚至達十倍。2010年，國務院批復《全國主體功能區規劃》，明確新城作為優化開發區域的重要載體。

此階段新城建設呈現三大特征：其一，規模顯著擴大，例如鄭州鄭東新區規劃面積達150平方公里；其二，功能多元化，從單一產業園區向產城融合轉變，例如蘇州工業園區引入教育、醫療等配套設施；其三，區域分布擴散，中西部新城占比從2000年的35%提高到2010年的48%。

根據《中國統計年鑒2021》數據，2010年中國（除港澳臺）常住人口總量為134091萬人，其中城鎮人口為66978萬人，占總人口的50%。城鎮人口中，新城常住人口突破1.2億，占城鎮人口比重為18%。

當前，中國新城建設已步入成熟階段，愈發注重規劃與管理的協同共進。2014年，《國家新型城鎮化規劃》明確提出“嚴格控制新城新區無序擴張”，推動新城建設模式由規模擴張向質量提升轉變。2020年，全國新城數量穩定在約300個，規劃面積約4.8萬平方公里。東部新城作為城市發展的重點區域，其開發強度顯著高于西部。

例如，根據《成都市龍泉驛區國土空間規劃（2021—2035年）》，東部新城中心的規劃范圍包括行政學院TOD和蜀峰468等，容積率高達1.2，而西部新城的平均容積率僅為0.6。典型案例包括：雄安新區采用“多規合一”規劃體系，劃定生態紅線占比70%；成都天府新區通過TOD模式實現軌道交通站點800米覆蓋率達90%。2023年，新城GDP貢獻率提升至全國總量的22%，但部分區域出現空置率超30%的“鬼城”現象，凸顯轉型必要性。

當前新城面臨的主要發展瓶頸

部分新城在規劃建設過程中存在明顯不合理情況，這導致其后續發展受阻。交通擁堵、配套設施不完善等問題屢見不鮮，直接對居民生活質量與區域吸引力造成影響。例如，多個新城出現過度房地產開發超出實際需求的情況，導致資源閑置與空間浪費。轉型策略需重新規劃城市功能，不過，改變固有印象需要耗費較長時間并投入大量宣傳資源。

新城建設步伐過快，導致人口聚集度偏低，城市活力不足。數據顯示，盡管中國3000多個新城新區構成了一個多層次的體系，但根據最新的人口普查數據，許多區域正面臨人口增長停滯甚至流失的風險。以港未來21為例，通過精細化運營如激活歷史地標、構建浪漫場景等策略，成功吸引了大量訪客，2019年訪客量超8300萬人，就業人口超11萬。香港出入境人次的顯著增長和人口的穩步上升，如2024年出入境人次約2.98億，同比增長約41%，以及預計到2046年人口將增至819萬，均凸顯了人口聚集對新城活力的關鍵作用。

眾多新城產業結構單一，過度依賴特定行業，缺乏多元化發展支撐。經濟失衡問題突出，表現為就業機會匱乏和產業韌性不足。轉型過程中，完善基礎設施（如交通、教育、醫療等）至關重要，然而，資金籌集困難與高昂的轉型成本構成了主要挑戰。政府政策扶持有望帶來發展機遇，如引入高新技術、文化創意產業，滿足居民高品質生活需求，例如建設15分鐘生活服務圈。

交通網絡能夠提升連通性、刺激經濟增長，并重塑城市間及城市內部經濟活動的地理分布。鑒于此，中國許多城市競相爭取高鐵投資以推動地方經濟發展。在中國獨特的土地財政制度下，城市管理者有強烈動機在高鐵站周邊建設 “新城”，以此擴大城市建成區面積，并通過土地拍賣增加地方政府收入。因此，中國多數高鐵站都是新建的（并非在既有火車站基礎上改造），且大多位于遠離市中心的區域。在高鐵站周邊建設新城被視為一種有效的產業政策，旨在吸引新產業與人口，帶動地方經濟發展。

部分高鐵新城實現了經濟增長，但另有部分卻常年空置，淪為“鬼城”。高鐵站周邊的 “鬼城” 現象，本質上是地方政府持有的一種實物期權。若在中期內企業與人口向該區域集聚，地方政府將收獲意外之喜。若地方政府預計中期內區域市場潛力會上升，即便短期內區域經濟難以繁榮，為特定區位建設高鐵新城的期權價值依舊具有合理性。

新城從建設到成熟需要5—10年的時間，然而中國新城建設呈現出“爆炸式”增長態勢，短期內面臨著諸多復雜問題。港未來21的案例充分表明，通過創新建筑體驗、打造IP事件（如皮卡丘活動）等娛樂化運營手段，能夠實現從“睡城”向高活力片區的成功轉型。中國新城更新需在發展戰略、產業布局、運營模式等方面進行深刻調整，以免成為城市發展的“包袱”。

鬼城現象在中國的新表現

部分新城面臨嚴峻的人口流失問題，導致房屋空置率居高不下。例如，鄂爾多斯康巴什新區曾一度面臨高達70%以上的空置率，核心區域夜間亮燈率不足三成，形成了典型的空城現象。這種現象的根源主要在于產業支撐不足以及公共服務配套滯后，進而無法形成持續的人口吸引力。數據顯示，全國范圍內有超過50個新城存在類似問題，其中資源型城市轉型區域尤為突出。

睡城現象表現為新城居民數量較少，居住時間高度集中，夜間人口活躍度顯著高于日間。北京天通苑、上海松江新城等案例顯示，這些區域通勤人口占比超過80%，但本地就業崗位不足，導致“職住分離”嚴重。根據2023年統計數據，中國新城中約35%存在明顯的睡城特征，其商業活力指數僅為成熟城區的40%-60%。例如，國家統計局發布的數據顯示，2023年我國經濟發展新動能指數增長19.5%，但新城的經濟活力指數增長可能不及這一平均水平。

部分新城房地產市場出現泡沫化跡象，具體表現為房價虛高，與真實需求脫節。貴陽花果園、鄭州鄭東新區等項目曾出現房價短期快速上漲，但實際入住率長期低于50%。根據國家統計局數據，2022年全國新城商品房平均空置率達22.3%，較主城區高出8.5個百分點。同時，參考資料顯示，三、四線城市新城庫存消化周期普遍超過24個月，遠超健康水平。

產業支撐薄弱是導致新城陷入困境的核心因素。許多新城過度依賴房地產開發，卻缺乏主導產業的導入。例如，某中部省會新城的規劃中，住宅用地占比高達65%，而產業用地不足15%，導致后續發展乏力。2023年調研表明，約60%的新城未能實現預期產業導入目標，其中科技類新城實際入駐企業數量僅為規劃目標的30%—50%。

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