一次算力政策研討實錄：算力調度的七個問題

算力調度的復雜度遠超水電的調度，全國算力調度“一張網”的建設，是通過政府搭臺、標準引領、市場運作的綜合模式，讓全國一體化算力網高效運轉起來

文｜《財經》研究員吳俊宇

編輯｜謝麗容

未來五年（2026年-2030年）被認為中國算力產業發展的關鍵階段。

AI產業的快速發展對算力產業提出了更高的要求。中國算力產業目前的挑戰包括但不限于，資本支出規模處于劣勢，先進AI芯片供應受限。企業在不斷思考，如何把芯片、算法、能源、網絡等要素組合成一個效率更高、成本更低的系統，讓算力形成可持續的商業回報（相關報道詳見）。

這些不僅是市場關注的問題，也是政策研究部門關注的問題。

2026年兩會前夕，在國家信息中心的支持下，《財經》將2026年初的一次算力政策討論與意見征集，梳理出了七個關鍵問題。這次國家信息中心組織的討論主要聚焦“算力調度”對產業發展的價值，參與者以電信運營商、科研院所、咨詢機構的專家為主。

國家信息中心是國家發展改革委直屬事業單位，長期進行全國一體化大數據中心、“東數西算”工程、全國一體化算力網等政策研究。多年來，國家信息中心在不斷組織大型科技公司、創業公司、咨詢機構、科研院所等進行算力領域的專題討論和意見征集。

在歷經多年的長期研討中，各方對“算力調度”的理解不斷深化，并逐漸達成了一些共識：

算力調度，是充分利用現有算力，減少閑置資源，實現合理配置的重要方法。算力調度的復雜度，要遠超水電的調度。水電是同質的物理資源，但算力是高度異構和非標準化的。全國算力調度“一張網”的建設，不能只靠行政指令推進，而是通過政府搭臺、標準引領、市場運作的綜合模式，讓全國一體化算力網真正高效運轉起來。

中國算力產業布局中，產業政策一直發揮著重要作用。其中有兩大關鍵節點——2022年2月，“東數西算”工程啟動。2023年12月，全國一體化算力網政策出臺。在這些政策引導下，中國算力區位布局正變得更合理。過去幾年數據中心分散建設的情況已有好轉。算力背后的綠電占比在提升，網絡成本也在持續下降。

國家數據局2025年5月數據顯示，樞紐節點地區新增算力占全國新增算力的60%以上。截至2024年末，中國算力中心標準機架數超過900萬，算力規模達到280 EFLOPS（每秒百億億次浮點運算，FP32），位居全球前列。算力中心平均電能利用效率（PUE）降至1.46。

算力調度，被認為是下一步提升資源配置效率、降低全社會創新成本的重要方向。

以下為核心內容（在保留原意基礎上略作編輯）：

一、為什么業內常常用“調度”一詞來描述算力資源的配置過程？

國家信息中心大數據發展部專家：“調度”這個詞帶有典型的時代色彩。就像農業經濟時代的水資源調度、工業時代的電力資源調度，它指的是一種形態的物質從一個地方轉移到另外一個地方，以促進資源跨區域調配，實現整體的供需匹配平衡。

數字經濟時代，算力像水力、電力一樣成為重要的社會資源。為解決區域供需錯配問題，需要將算力資源、算力能力通過某種形式進行調配，以解決算力資源豐沛地區供多用少、產業發達地區算力資源供不應求的問題。

由于算力和水力、電力類似，都是解決跨區域供需不匹配問題。因此，行業內逐步形成共識，用算力調度來描述跨區域算力資源、算力能力的供需匹配。

國家信息中心大數據發展部算力經濟處專家：算力正在逐漸成為社會化的公共基礎設施。過去，企業購買服務器就像每家每戶打井取水、自產自銷。現在，市場希望算力能像水電一樣，能夠被隨取隨用。

之所以說是“調度”，是因為算力資源在物理空間和時間上是不均衡的。東部需求大但電力貴，西部資源多但本地需求少，且不同行業、不同時間的算力潮汐現象明顯。因此，這需要根據計算任務的緊急程度、成本預算和所需的芯片類型，主動規劃該去哪里執行。

“調度”體現了對算力資源供需匹配的主動管理。它可以通過全局優化，讓計算任務與算力資源實現高效匹配。可以說，這種方式不只是技術躍遷，也是資源配置模式的變革。

北京郵電大學科研院副院長姚海鵬：算力調度需要在跨地域、跨層級、跨架構的復雜環境中，對算力（計算能力）、運力（網絡傳輸）、存力（數據存儲）與電力（能源供應）等資源綜合編排并優化配置。

算力的調度，不僅要考慮計算任務的先后，更要權衡地理空間的距離、電力資源的成本、網絡傳輸的帶寬，以及碳排放的指標。“調度”算力，可以突破物理局限、跨越行政邊界，在全社會范圍內實現要素自由流動與全局最優匹配。

二、算力真的可以調度嗎，算力調度的資源究竟是什么？

國家信息中心大數據發展部專家：一直以來有一種誤解，就是認為算力調度，調度的是算力本身。其實，從技術上看，算力調度的內容和水電這種物理資源有很大不同。

水利調度，指自然界的水資源調度。電力調度，指電子在電網中的轉移。算力調度，調度的并不是物理形態的算力。因為芯片、服務器、機房設施是無法移動的。

算力調度的實質，是調出方的數據和任務在算力網中移動傳輸，利用調入方的算力設施、算力能力進行處理。

國家信息中心大數據發展部算力經濟處專家：算力調度的復雜度，要遠超水、電的調度。水、電的調度，是通過水網、電網，將水資源、電資源轉移到其他地方。比如，將南方的水資源通過南水北調工程調配到北方，將西部的電資源通過西電東輸調配到東部。

但算力調度，不能簡單理解成，瞬間把內蒙古和貴州的芯片、服務器、機房設施搬到北京和上海這些東部一線城市。嚴格來說，算力調度的是“計算任務”，通過網絡將任務和數據分發到不同節點執行，最終實現算力資源的靈活分配。

從技術可行性上看，通過高速網絡和虛擬化技術，我們已經能夠把一個人工智能訓練任務或者渲染任務，拆解并發送到幾千公里外的閑置服務器上運行，運行完再把結果傳回來。

當然，這種調度也是有物理邊界的，它受到網絡時延和帶寬成本的制約。

中科院計算所高級工程師唐宏偉：“算力調度”調度的是程序和數據，即將程序和數據通過網絡傳輸到合適的算力上去計算的過程。它的核心是計算任務的分配與全生命周期的協調。

具體來說，我們調度的對象首先是“程序”。它能夠把用戶的業務需求(如訓練一個模型)，用計算機能讀懂的指令表達出來。不同芯片架構和算力特性不同，程序通常需要進行針對性優化，才能更高效地利用算力。參與調度的還有“數據”， 調度時需要決定，是把數據傳輸到遠端算力節點計算，還是就近完成處理，因為這涉及傳輸成本與時間成本的權衡。

最后，也是最常被忽視的，還包括能源。通過調度，我們可以把計算任務分配在西部可再生能源豐富的地方，或者利用電價低廉的波谷時段執行。

中科院計算所研究員趙曉芳：算力調度是在計算任務與算力資源之間建立高效智能匹配機制，讓適合跑遠路的數據去遠方，讓必須留下的任務在本地，實現有條件的動態平衡。

對于自動駕駛這種毫秒級響應的任務，很難調用遠端算力資源，必須就近使用算力，解決低時延需求。而對于離線的電影特效渲染、大模型預訓練或者生物基因測序等任務，它們對實時性要求不高，完全可以把這種計算任務調度到西部算力資源進行計算。

中國國際工程咨詢有限公司淳于瀚中：算力調度是一個由計算、網絡、存儲、電力設施及資源統籌機制構成的復雜系統工程。它不僅要追求成本、效率與碳排放的“最優解”，更需兼顧數據流通的安全性、任務執行的穩定性，以及算力資源的適配性。

三、與電力調度、水利調度等物理資源的調度相比，算力調度有哪些異同？

國家信息中心大數據發展部專家：算力調度與水利調度、電力調度具有相似的宏觀目標，都是為了解決資源在空間和時間上的分布不均衡問題，促進跨域資源互補與供需平衡，實現“削峰填谷”的系統優化。

在這一戰略理念引領下，“東數西算”與“南水北調”“西電東送”有著類似的戰略考量。它們可以說是一脈相承，共同承載著提升國家資源整體配置效率、支撐經濟社會協調發展的重要使命。

國家信息中心大數據發展部算力經濟處專家：電是標準化的同質產品，無論是水電還是火電，進入電網后都是相同的電子，不僅容易計量，也容易替代。

但算力是高度異構和非標準化的。比如，英偉達、華為的AI芯片架構不同，這些AI芯片和通用的CPU（中央處理器）架構也不同。因此，不同的芯片，無法像水電那樣簡單混合使用，這給調度帶來了極高的適配難度。

此外，水和電的傳輸是相對單向的，且“無狀態”。算力調度是雙向傳輸且“有狀態”的。“有狀態”指的是，計算任務需要輸入數據，計算完成后還會產生新的數據結果，且對網絡延時極度敏感，毫秒級的抖動都可能導致計算失敗。

四、一些企業提出了云、網等相關概念，全國一體化算力網與它們有哪些區別？

鵬城實驗室高能云計算研究所所長余躍：全國一體化算力網是一個綜合性的國家算力數字基礎設施體系。運營商的相關實踐是這一體系中的重要組成部分，它能為完善全國一體化算力網建設提供強有力的網絡保障和技術支持。

北京郵電大學科研院副院長姚海鵬：運營商網絡是全國一體化算力網的重要組成部分。全國一體化算力網建設的核心目標，是實現算力資源像水電一樣在“網”中跨地域、跨主體的高效調度與普惠服務。實現這一目標，必須要依托運營商的網絡設施。

除了運營商網絡，其他創新型網絡，也是全國一體化算力網的組成部分。華為、阿里等頭部企業，地方國資、民企所建的算力網絡，也需要接入全國一體化算力網，形成全國算力“一張網”。總體看，全國一體化算力網的內涵超越單純的通信網絡，它更關注如何通過網絡智能調度和匹配分散在全國的算力資源，形成統一、普惠、易用的基礎服務能力。

國家信息中心大數據發展部算力經濟處專家：全國一體化算力網與運營商網絡有一定區別。全國一體化算力網聚焦于，將多源異構的算力在區域空間范圍的一體化聯通整合。它更強調算力、網絡、數據、電力等協同運營。運營商網絡更注重將算力資源與算力調度能力深度融入通信網絡中。

五、目前市場上關于算力調度的不同討論和不同理解主要集中在哪些方面？

中國移動集團級首席專家張昊：從技術經濟賬來看，有人擔心跨域調度的網絡成本是否會抵消掉西部電價的優惠。如果為了省1元電費要花2元網費，那么調度的商業邏輯就不成立。同時，由于不同廠商的芯片架構、軟件生態存在差異，模型應用跨廠商、跨架構調度往往面臨著復雜度高和成本高的技術痛點。

中科院計算所研究員趙曉芳：從商業機制來看，算力資源掌握在不同的云計算廠商、電信運營商和地方國企手中。不同企業在業務上存在競爭關系，這會涉及算力定價和利益分配的難題。

數據安全也是一大討論點，一些客戶擔心數據一旦被調度出本地，其隱私和主權難以被保障。因此，未來算力調度的核心問題是，構建一個既能覆蓋網絡傳輸成本，又能平衡各方利益，還能保障數據安全的成熟機制。這樣才能更好地促進全國算力資源高效利用。

六、算力調度對全國一體化算力網建設的重要作用是什么？

國家信息中心大數據發展部專家：算力調度是全國一體化算力網的“神經中樞”和“操作系統”。可以說，算力調度讓數據中心這種物理設施變得更靈活了。它決定了數據中心究竟是個孤島，還是一個能夠實時、動態響應社會經濟發展需求的智能資源池。

國家信息中心大數據發展部算力經濟處專家：首先，做好調度的重要作用是，它可以把閑置的碎片化算力資源整合起來。這將提升國家整體算力設施的利用率，減少重復建設造成的浪費。

其次，調度是實現“算電協同”的關鍵抓手。只有通過靈活調度，才能真正把高能耗的計算任務引導到西部風光水電豐富的區域，讓數據中心用上綠色能源，這是實現雙碳目標的重要路徑。

更深層次看，算力調度能夠降低全社會的創新成本。一方面讓中小企業能像使用水電一樣方便地使用數據中心的算力，無需自己購買昂貴的硬件。另一方面，也能通過超大規模算力的聯動來服務國家戰略。

七、全國算力調度“一張網”應該如何建設？

國家信息中心大數據發展部專家：建設全國算力調度“一張網”，僅鋪設網絡光纖、建設數據中心是遠遠不夠的，它是一項涉及標準制定、平臺搭建和機制創新的系統工程。

國家信息中心大數據發展部算力經濟處專家：具體來講，可以包括以下幾個方面。

其一，必須“標準先行”，要建立統一的算力網標準和度量衡，讓不同廠商、不同架構、不同芯片的算力能在統一的調度框架下被識別、管理和調用，這是互聯互通的前提。

其二，要明確以“監測為基、調度為核”的建設思路，構建多層次的“調度平臺”。其中既要有國家級的頂層樞紐負責跨區域的監測調度，也要有區域和行業的節點負責微循環，形成涵蓋樞紐級、省級、行業級的全國一體化算力監測調度平臺體系。

其三，要構建可持續的算力調度運營服務機制，通過成熟的市場化撮合與價格發現機制，促進算力供需雙方進行快速匹配及靈活交易。這背后需要用價格信號來引導資源流動，解決誰受益、誰付費的問題。

最后，安全是底座，建設過程中必須同步構建跨域安全傳輸和隱私計算體系，確保數據在調度過程中“可用不可見”。

總體看，全國算力調度“一張網”的建設，絕非單純依靠行政指令推進，而是通過“政府搭臺、標準引領、市場運作”的綜合模式，實現全國一體化算力網的真正高效運轉。

（國家信息中心專家團隊包括：國家信息中心大數據發展部副主任王建冬、算力經濟處處長郭明軍、算力經濟處副處長賈一葦、趙正博士、郭巧敏博士、馬驍博士等）