張海濤等:中國農村民生問題及開展農村民生工作的思考

張海濤,黃城豪,王雪飛.中國農村民生問題及開展農村民生工作的思考[J].中國鄉村發現,2025,(04):84-91.

民為邦本，本固邦寧。以人民為中心，是黨始終不渝的價值取向。黨的二十大報告指出：“必須堅持在發展中保障和改善民生。”報告還進一步指出：“增進民生福祉，提高人民生活品質”。在黨的二十屆三中全會中，又將“堅持以人民為中心”作為進一步深化改革必須貫徹的原則之一，將“健全保障和改善民生制度體系”作為重點任務。站穩人民立場，關鍵在于做好民生工作，積極響應群眾呼聲，多辦一些實事，讓群眾在改革發展過程中有更多的獲得感、幸福感、安全感。

一、農村民生問題概念的提出

問題關乎政策的起點。因此，結合工作實踐，提出一個準確、清晰、科學的“農村民生問題”定義是必要且緊迫的。依據這一明確概念和對其內涵與外延的準確認識，設置合理可行的政策目標、形成高效長效的政策措施體系，對于解決現階段政策設計與政策執行的矛盾有重要意義。

農業農村部高度重視解決各類涉農主體、農民群眾的急難愁盼問題。2024年8月以來，農業農村部啟動建立“農村民生呼應”工作機制，全面構建部級總攬、廣集民聲、快速響應、跟蹤督辦、改進完善的“農村民生呼應”工作體系。截至2025年2月，累計整理8萬余條農村民生訴求，并依據工作機制流程推動相關問題核實、研判、解決。這一工作實踐及其總結歸納、反思改進，為當前農村民生問題的定義、特征的界定提供了寶貴的經驗。

二、民生、農村民生、農村民生問題的定義

民生的定義。現代對民生的權威定義來源于孫中山先生的《三民主義》，其中的描述為：“民生就是人民的生活——社會的生存，國民的生計，群眾的生命便是。”《辭海》中解釋民生為“人民的生計”，基本與此一致。但上述定義均為高度概括的廣義定義，對民生的具體內容、方面、邊界說明不足。學術界在已有概念基礎上進一步探索，提出幾個民生概念的基本要點，包括民眾的基本生存和生活狀態，民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況等，并覆蓋提供公共安全、公平正義等純公共物品（服務）的社會治理。

黨和國家領導人對于民生的認識也是不斷發展和完善的。習近平總書記的民生觀以馬克思主義唯物史觀為指導，繼承中華優秀傳統文化中的民本思想，形成了具有時代特征的民生定義體系。學界普遍認為，習近平民生觀中的“民生”具有三層內涵，即基礎性民生、發展性民生和制度性民生。基礎性民生涵蓋人民群眾最直接的物質文化需求，包括教育、就業、住房、收入分配、社會保障、醫療衛生等基本生活保障。發展性民生強調在解決基本需求之上，進一步推動人的全面發展。習近平總書記提出“人民群眾對美好生活的向往”，將民主、法治、公平、正義、安全、環境等“軟成分”納入民生范疇。制度性民生注重通過制度性安排保障整體民生福祉，構建全民的社會保障體系，推進法治化民生治理。

總體來看，民生這一概念可以從兩個角度認識：從人民群眾的角度認識，民生是指民眾的基本生存條件、生活需求、發展能力和發展權益的綜合體現，涵蓋物質與精神層面的多層次需求；從政府治理的角度認識，民生是指住房、教育、就業、醫療、養老、環境等不同部門，以兜底保障、機會供給、服務優化、權益維護為層級逐步保障、滿足和改善人民群眾生存權與發展權的這一動態發展的社會福祉系統。隨著社會經濟的不斷發展，更多的內涵被納入“民生”概念之中，人民群眾美好生活需要的主觀成分占比不斷提高。

農村民生的定義。農村民生是民生的子集，是“三農”與民生的交集。根據上文中提到的民生定義，可以簡單將農村民生定義為“農村民眾的生活”，狹義的，即為“農村居民的基本生存生活狀態，以及基本的發展機會、發展能力和權益保障狀況等”。從政府的角度，農村民生特指農村居民在農村社會結構和資源條件下，為滿足生存、發展及提升生活質量所需的政策支持與制度保障，是民生在農業生產、農村地區、農村社會事業范圍中的具體化。

農村民生問題的定義。農村民生問題即在發展農村民生、開展農村改革、調整農業政策等過程中遇到阻礙、困難，暴露出不足并形成反作用力的部分。廣義上，可定義為“在農民群眾的生產生活實踐中誕生的，發生在農業領域、農村地區的民生問題”。在“農村民生呼應工作”中，我們將農業農村部門收集的各類民生問題線索分類為農業生產、鞏固拓展脫貧攻堅成果、鄉村產業、鄉村建設、鄉村治理、農村改革、其他七大類、108個子類；經初篩分類后，依照偏近民生訴求、要素清晰、線索完整等要求進一步篩選，得到農村民生問題（線索）。隨著工作的開展，我們逐漸體會到最初起草的分類方法與實際信息特征不完全匹配。總體上，農村民生問題必須符合線索具體、具有真實性、農民的民生已經或者正在受到侵犯等條件；最好具備一定的普遍性、典型性、苗頭性。前者確保該民生問題是可解決的，后者確保該問題的解決是有價值、有效益的。

農村民生問題的分類。農村民生問題根據其來源基本可以分為兩大類，來源于生產的一類、來源于生活的一類。來源不同，問題所表現出的特征也不同。生產一類涉及農田、土壤、水利、農機、農資等內容，以農業農村部門職能為主，權責相對比較集中，但也存在與水利部門、自然資源部門的交叉；此類問題反映時的具體內容和邏輯線索通常比較清晰，根據文字描述基本能作出是否有解決價值的判斷。生活一類包括農村和農民兩個部分，分別對應經濟基礎和硬件設施、上層建筑和軟件保障兩個部分。農村部分涉及農村集體資產、其他固定資產、農村水電路氣網等硬件基礎設施；農民部分涉及基層治理、民政保障、法治建設、農耕文明等等內容。生活這一分類相對復雜，政府職責實際上以住建部門、司法部門、民政部門等多部門為主，但又與農業農村部門的職責緊密關聯；這類問題在表現上也比較混亂，邏輯線索不清，難分是非對錯。從工作方面來講，生產一類的問題比較好把握，生活這一類的比較難把握。

除此之外，農業銷售也是問題的一個來源。從經濟活動的角度考慮，農戶議價、生產決策、渠道選擇、風險應對等環節的活躍性不亞于農業生產諸環節的活躍性，所產生出的問題數量上也應該接近。囿于農業農村部歷史形成的以農業生產為主責的局限性，現有信息渠道對于涉農主體反映市場、銷售流通環節問題收集相對少，僅市場與信息化司的農產品滯銷賣難熱線電話集中收集銷售渠道類問題。考慮到產地收購價、中間商數量與構成、市場需求等因素直接影響到農戶收入水平，進而牽動農業供給側結構性改革，因此需特別關注農業銷售類問題。

農村民生問題的基本特征。一是分散性與地域性。受制于中國獨特的地理環境與資源分布格局，農村民生問題的表現形態呈現顯著的空間異質性。黑龍江、廣東、山東、浙江、湖南等省份反映問題較多，但未呈現出明顯地域分布規律；糧食主產區與糧食主銷區的問題結構明顯不同，前者以土地和農業生產領域問題為主，后者土地征占問題反映最突出。

二是具體性與復雜性。農村民生問題涵蓋經濟、政治、社會、文化、生態等多重維度，且各領域問題相互嵌套、動態演變。具體性是指，由于是農業生產、農村農民生活中催生的，受發生地點、發生時期、個體情況等原因形成了極具個性的具體問題，“一個問題一個模樣”。復雜性是指，往往有多個主體參與、橫跨較長時間、現有仲裁調解機制難以解決，形成事實情況、政府職責上的雙重復雜性。具體而復雜，就是多種現實矛盾共同作用的結果，是對立統一的事實層面表現。又因為共性寓于個性，所以盡管表現上差異很大，卻可以通過大量整理抽象出一定的規律。上文中提到篩選分類機制的不適應，恰恰是因為初步分類是以問題表面的外部屬性劃分的，而在后續解決環節，實際上是要解決問題內在的、背后的具體矛盾。

三是高頻性與頑固性。由于城鄉發展的不平衡、農村發展的不充分，與公共設施服務保障高度相關的農村民生環節易暴露出問題；近年來圍繞這些領域開展的諸多改革舉措進一步催化了問題的暴露。問題如移風易俗、農村改廁、鄉村道路和高標準農田建設等。另一方面，隨著城市擴張、地塊整合、土地價值變化等農業農村現代化進程的推進，圍繞土地這一決定性要素誕生的糾紛數量持續增長。問題如土地征占、宅基地糾紛、集體經濟糾紛等。同時，農民群眾也持續反映一批尚未解決的歷史遺留問題，形成農村民生問題的“凍土層”。總體上概括，頑固問題存量尚未徹底清除，新發問題尚有增加，導致每個月度、季度收集到的農村民生問題都數量龐大。

四是溢出性與快傳性。在傳統媒體時代，就存在農戶通過報紙、電視等輿論監督渠道反映農村民生問題的情況。如今，隨著農村互聯網基礎設施的普及，農民群體網絡接入水平顯著提高，形成以制度內渠道為主、以社交平臺為補充的雙軌表達模式。具體而言，農戶傾向于在以下兩種情境下轉向社交平臺：其一，當基層信訪、行政投訴等制度化渠道受理延遲或存在缺失時；其二，當制度性反饋未能獲得預期回應時。傳播途徑上，農戶主要通過抖音、快手等短視頻平臺、自媒體或微信等社交平臺獲取曝光。當問題處置不及時、問題內容涉及敏感議題（土地權益、基層黑惡勢力等）時，極易形成輿情問題。自媒體、新聞媒體視頻賬號通過短視頻剪輯強化矛盾焦點，并二次傳播擴大受眾覆蓋面。經由算法推薦與社交傳播的協同作用，使問題傳播量呈指數級增長，形成輿情事件。最終導致基層政府面臨“輿情倒逼治理”的被動局面，顯著增加了公共危機處理的行政成本與社會風險。

三、農村民生工作面臨的困難與思考

農村民生問題的來源、特征、內在聯系決定了這類問題解決難度大。尤其是經過現有信息收集機制的逆向篩選，農業農村部所獲取的多為基層治理束手無策、多個部門權責交叉、成因歷史糾葛復雜的，難上加難的問題。農業農村部部長韓俊同志多次強調，對待此類問題需要主動謀、推動干，從大局出發、抱著把事做成的建設性態度去商量，最終真正辦成一批農民群眾可感可及的實事。建立部級統攬的“民生呼應工作機制”正是為了高位推動解決基層不能解決、不愿解決的擱置問題，及時了解、響應農民群眾的呼聲，依靠農民群眾對現行工作進行反饋、自查和糾正。

1.造成現階段工作開展困難的兩個主要矛盾。目前導致農村民生呼應工作開展困難的主要矛盾有兩個：信息收集方式與農村民生問題特征的矛盾；解決問題過程中各層級各部門利益不一致的矛盾。

信息收集方式與農村民生問題特征的矛盾是首要的。首先需客觀認識到，任何渠道收集的信息都存在逆向選擇、失真、編造等問題。譬如，通過網上信訪、部長信箱等網絡渠道收集的信息，天然屏蔽了部分不會使用互聯網、不了解部官網問題反饋渠道的農民群眾；通過信訪來訪等渠道反映的問題，通常性質比較惡劣，涉及不公正對待、司法訴訟等，足夠驅動農戶不厭其煩、不遠千里、不惜成本反映問題。這種逆向選擇導致了所收集信息與農村民生問題的錯位。又譬如，信訪類信息中包括不少“謀利型”上訪、“要挾型”上訪等故意節選、隱瞞、編纂信訪內容的情況，進一步減少、擠占農村民生問題反映的空間。目前這一矛盾比較突出，是因為現有信息渠道并非以收集農村民生問題為初衷建立的。信息上報的格式和要素還不一致，傳播介質（電話等）也影響著信息的質量。其次需認識到，各個信息收集主體還未對“農村民生”“農村民生問題”的概念形成統一認識。這導致部分主體在獲取信息時以專業性工作問題為主，不能有效、主動收集涉農主體、農民群眾急難愁盼的民聲。

解決問題過程中各層級各部門利益不一致的矛盾是次要的，在相關部門、機構廣泛存在。這一矛盾中包括“條條”與“塊塊”的矛盾和同一部委內部不同層級的矛盾。一是“條條”與“塊塊”的矛盾。在農村民生問題信息線索中，占主要的是權責構成復雜、涉及多司局部門、處于目前法律法規模糊地帶的問題。這類問題農業農村部門難以獨立解決，但與農村民生關聯較為緊密，能夠體現出發展中新變化、新問題、新需要的趨勢。在推動問題解決過程中，此類問題通常被擱置。對于地方，由于不具備解決問題的客觀條件（責、權、人、財等）和法律法規依據，地方農業農村部門難以處理；由于與其他職能部門存在職能交叉且長期無人管理，地方農業農村部門趨于不處理，以免承擔主體責任。二是同一部門內不同層級間的矛盾。“農村民生呼應機制”基本可以分為工作組、司局、省廳、地方四個層級。工作組主責為推動形成農村民生問題發現、解決、回訪的閉環機制，核心利益是把工作做好。司局對于屬于職能范圍內的工作有直接動力推動解決和改進，但受限于人手、工作經歷，對于權責模糊的問題偏向于轉交；鑒于上交問題可能被視為工作不力，存在將問題反映為不屬實、已解決的情況。省廳傾向省內消化矛盾，通過行政指令轉嫁治理成本；地方在無硬性壓力時僅完成“規定動作”。同時還存在各級主管部門由于缺乏信息難以準確判斷，無法切實對問題解決提供指導，更多直接“轉送地方妥善處理”的問題。

2.開展農村民生呼應工作的思考

解決農村民生問題，光靠一個部委，恐怕難以實現。需要在更高層面將相關部門主體納入工作機制，高位推動統一推進。需深入實際了解情況，對地方工作做出科學合理的指導同時提供相應資源、方法推動解決。

解決農村民生問題，需建立直達基層、主動收集、貼近民生的信息來源渠道。通過這樣的方式獲取線索完整、問題具體的一手信息，減少問題核實的時效性損失，加快響應速度。同時避免創立新渠道“換湯不換藥”，繼續成為信訪類、涉法涉訴等信息的載體，干擾判斷和決策。

解決農村民生問題，核心在于通過解決具有典型性代表性苗頭性的問題，帶動解決同一類型問題、積極響應新變化新趨向。此類問題往往不在常規行政工作范圍內，是部門間制度性推諉的主要對象，應當建立一種常態化機制予以處理。

四、優化農村民生問題解決的對策

根據農村民生問題定義、分類與基本特征，結合目前農村民生呼應工作所遇到的兩個主要矛盾，立足系統思維、問題導向，重點破解三大核心問題。

首先，破解部門協同難題。農村民生問題構成復雜，解決過程中存在權責交叉、資源分散的阻礙，需通過高位統籌機制暢通解決環節。應建立跨部門跨層級協同平臺，統籌農業農村、自然資源、民政、工商稅務等部門資源，以“清單化”明確責任分工，避免落實過程低效。完善考核激勵機制，合理調配政策、資金、人員等資源，激勵地方解決農村民生問題。引導企業、社會組織、高校、農村新型經營主體等資源參與農村民生項目，匯集社會力量，推動問題解決。

第二，補齊信息治理短板。農村地區信息收集渠道相對單一、閉塞，存在“反饋滯后—問題積累—輿情形成”的鏈條，亟待構建問題發現機制。應依托數字化手段優化政務服務平臺、網絡問政平臺等現有信息收集渠道，加載語音、短視頻、圖文識別等功能，提升問題收集效率。同時，利用大數據技術對高頻問題、新發問題、區域性問題進行統計分析和趨勢預測。

第三，聚焦典型問題攻堅。農村民生問題中具有典型性、苗頭性的問題發展迅速，缺乏常態化解決路徑，易引發輿情，需通過試點探索具體解決方案，總結可復制經驗。應結合不同地區問題反映頻次、問題類別情況，開展“揭榜掛帥”式攻堅，圍繞本省本地區頻發的核心問題開展調研攻關，并將成熟經驗納入政策工具箱，形成典型模式。

五、改進農村民生問題工作的建議

針對信息收集的問題，需要優化信息采集與響應體系，提升“呼”的能力。一是進一步整合現有渠道，通過智能手段收集、分類信息。依托現有政務平臺、網絡問政平臺，增設“農村民生呼應”模塊，并通過大數據、人工智能手段識別問題類別、標記問題要點、概括問題內容，一并派發給相關部門、司局單位并建立臺賬記錄。參考輿情監測模式建立社交媒體平臺監測系統，通過關鍵詞自動抓取農村民生問題，并分析研判其動態趨勢。二是強化基層信息員隊伍建設。充分利用基層選調生、大學生村官、掛職干部、村“兩委”等人員，逐步建立“民生信息員”崗位，負責主動收集線索并加以整合分類，對工作重點問題進行走訪和深入調查，形成具體、深入、全面的線索反饋。開展信息員培訓，進一步明確農村民生問題的邊界與重點，提升問題識別、整理、上報能力。

針對響應解決的問題，需建立常態化問題攻堅機制，強化“應”的能力。一是建立跨部門聯席會議制度。在中央、省、市級層面分別成立“農村民生問題專項工作小組”，由分管領導牽頭，整合農業農村、自然資源、民政、住建、衛健等部門資源，根據初期整理、解決的跨部門、跨司局、跨地區典型問題，形成農村民生問題職責分工，明確不同問題的牽頭單位與參與單位，壓實工作責任。定期組織聯席會議，針對跨領域問題（如土地、宅基地、農村養老、專項資金等）制定統一政策，避免多頭管理導致推諉。二是形成考核監督閉環。定期公開農村民生問題清單與整改進程，接受社會監督。嘗試將解決成效納入地方政府、有關部門績效考核。三是形成問題解決案例庫并開發“智能問診系統”。對高頻、跨部門問題開展專項攻關試點，探索創新解決方案。整理歸納重點問題（如土地糾紛、農資質量）的典型案例，形成“農村民生問題案例庫”和“智能問診系統”，基于歷史數據和以往做法生成解決方案建議，提高問題解決效率。四是推動政策動態更新調整。密切關注政策法規發布后的農村民生問題動態，了解涉農主體、農民群眾等參與者對政策出臺、執行的態度與反饋，針對暴露的問題和漏洞及時修訂政策制度。

整體上，通過高位推動、制度設計、數智賦能、資源下放、農民參與等方式，由被動應對轉向主動治理，打破傳統行政部門壁壘，最終實現及時、有效、深度解決農村民生問題的系統。

作者單位：農業農村部農村社會事業發展中心；來源：《中國鄉村發現》2025年4期