學術報告 | 李秀偉：轉型背景下空間規劃服務重大投資項目謀劃的實踐與思考

導讀

2025年8月31日，2025中國城市規劃年會“項目謀劃與規劃實施創新”學術研討會在沈陽新世界博覽館成功舉辦。北京市城市規劃設計研究院副中心規劃所副所長、教授級高級工程師李秀偉以《轉型背景下空間規劃服務重大投資項目謀劃的實踐與思考》為題作報告。報告以北京城市副中心為例，系統闡釋了重大投資項目謀劃的意義、方法與實踐，創新提出“四位一體”邏輯框架和“六大環節”技術路徑，推動形成“千余項工程、萬億級投資”的謀劃成果，以項目謀劃推動規劃實施創新，探索轉型背景下規劃工作新的發力點。

本文字數：4880字

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李秀偉

北京市城市規劃設計研究院副中心規劃所副所長、教授級高級工程師

1

謀劃認識

1.1 基本概念

根據《北京市重大投資項目儲備管理辦法》來看，

重大投資項目是指符合城市戰略定位和功能布局，符合高質量發展要求，對經濟社會發展具有關鍵性、基礎性、戰略性作用的社會投資項目，以及使用政府性資金投資建設的項目。

重大投資項目規劃謀劃是指各區、各市級部門圍繞國民經濟和社會發展規劃綱要及專項規劃、重點專項行動計劃和市委、市政府決策部署，聚焦關鍵領域、重點區域，規劃謀劃一批重大投資項目。

1.2 國家政策

當前我國經濟正處于結構調整深化期與動能轉換關鍵期，投資作為“需求與供給的雙重載體”，是穩定經濟增長的核心抓手。2024年國家《政府工作報告》中提出，“兩新”、“兩重”政策是經濟工作的重要發力點?！皟尚隆笔侵竿苿有乱惠喆笠幠ＴO備更新和消費品以舊換新，“兩重”是指國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，并發行超長期特別國債和中央預算內投資支持“兩重”建設。

圍繞“兩重”謀劃重大投資項目，以重大投資項目為牽引，擴大有效投資，加快項目建設實施，形成實物工作量，促進固投穩步增長，是強力鞏固恢復經濟發展的關鍵舉措。

1.3 規劃工作新的發力點

重大項目謀劃是落藍圖、促實施的重要抓手。項目實施是規劃落地的最后一環，將宏觀戰略藍圖“項目化”“清單化”，是實現從規劃藍圖到實施落地的重要手段。各層級規劃中提出的目標定位、戰略格局、空間底線、功能用途及重點任務，均可以通過項目謀劃的方式加以落實，并轉化為具體項目清單，從而實現規劃到實施的有效傳導。

（項目實施是規劃落地的最后一環）

轉型背景下，項目謀劃是規劃工作新的發力點。謀劃工作中，規劃的意義不僅在于要素保障，還在于引領?？臻g規劃能夠回答資源“哪里可用、用于什么”；發展規劃則能夠回答“投資投向何處、資金來源何在、投資高效性如何實現”等問題。通過將空間規劃與發展規劃有機結合，回答空間資源“先用哪些、誰來使用、怎么高效利用等問題”形成“規劃—謀劃—計劃”的銜接鏈條，使規劃逐步與項目謀劃結合并轉化為可實施的計劃，凸顯出轉型背景下規劃工作的價值取向。

（轉型背景下規劃工作的價值取向）

2

謀劃實踐

北京城市副中心與河北雄安新區共同形成北京新的兩翼。規劃建設北京城市副中心，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是疏解非首都功能、推動京津冀協同發展的歷史性工程，是千年大計、國家大事。

為落實這一戰略目標，北京城市副中心持續保持千億規模的年度投資，推動規劃藍圖落地實施。當前經濟形式之下，謀劃、實施好重大投資項目，確保固定資產投資有序銜接和平穩運行，對副中心高質量發展具有關鍵意義。為此，副中心積極創新謀劃機制、建立“副中心標準”，確保重大投資項目落地率和投資效率提升。通過持續的實踐探索，副中心已取得階段性謀劃成果。圍繞戰略發展需求和“謀一年看三年”的項目謀劃思路，在17個重點功能區和18個細分領域內，共謀劃生成千余項工程項目，形成萬億元級投資規模的項目庫。

（重大投資項目的價值目標與結構）

為回答“項目謀劃為何科學合理、要素匹配是否恰當”等關鍵問題，副中心探索構建“目標—空間—領域—實施”四位一體的技術邏輯框架：圍繞發展目標與空間目標，開展多目標統籌，延展項目線索；從空間與領域兩個維度協同深化，形成系統支撐；綜合資金、主體、政策等多維要素，科學研判項目實施條件；最終實現謀劃項目“目標有呼應、空間有支撐、領域成系統、實施有保障”的技術目的。同時，進一步細分“六大環節”技術路徑：規劃與發改雙向驅動，目標與需求多維統籌，項目時序合理安排，資金保障厘清路徑，實施效果科學預判，全生命周期平臺管理。

（北京城市副中心重大投資項目謀劃技術路線）

2.1 雙驅：規劃發改、雙向驅動

以往謀劃主要由各行業部門及屬地單位進行申報，項目缺少目標引領、系統關聯及規劃條件的對接。自2023年起，規劃與發改部門協同推進，謀劃方式發生根本性轉變。

規劃端依托副中心控規、五年近期規劃、三年實施方案、各專項規劃等空間規劃與國民經濟社會發展規劃深度融合，提供系統性線索；發改端則在明確主體、投資規模、征拆時序等方面深化項目情況。雙向協同之下，不僅大幅拓展了謀劃線索，而且顯著提升了項目謀劃的目標性、系統性和結構性，增強了重大投資項目的規劃支撐度和投資轉化效率，也提升了規劃實施度，打通了規劃落地的“最后一公里”。

2.2 多維：項目生成、多維統籌

以“戰略謀劃—片區謀劃—系統謀劃”為統領，統籌多維規劃要求、多維主體訴求與多維任務目標，系統化、精準化生成項目。

戰略謀劃層面，從主副關系、與河北北三縣協同發展、北京東部各區聯動角度，謀劃一批具有戰略性、格局性的重大項目；片區謀劃層面，強調投資的集中性，聚焦副中心12個組團5個示范區以及拓展區9個鄉鎮12個片區，集中謀劃能夠近期見效的重點項目；系統謀劃層面，突出投資的有效性，系統謀劃片區主導功能、公共服務、基礎設施等功能，提升項目落地的綜合效益。

同時，堅持統籌多維規劃要求、多維主體訴求、多維任務目標。規劃要求層面，整合中央和北京市對副中心的戰略指示、社會經濟發展重點、空間規劃建設重點等，實現自上而下的發展引領；主體訴求層面，匯集行業部門、屬地和園區管委會需求，并結合城市體檢評估，將現狀短板轉化為具體項目，推動自下而上的需求落實。任務目標層面，綜合對接“三大工程”、供地計劃、集體土地上市等熱點、重點任務。通過一系列自上而下與自下而上相結合的機制，副中心構建了系統性的項目生成機制。

2.3 控序：時序安排、精打細算

細化謀劃深度，精算項目時序，確保謀劃與實施銜接有序。

項目信息層面，構建涵蓋現狀、規劃、主體、資金、計劃、進展等13類、62項要素的信息全表，其中新增立項依據、規劃論證、用地條件、推進進展，以及重要性、緊迫性、成熟度等49項評價信息。

時序測算層面，與委辦局協商細化立項、規劃、用地、施工等手續周期；逐項對接項目主體，掌握征拆等實際困難；結合行政手續理論周期與實施過程現實條件，科學推演項目時序安排。按照“滾動推動在施，細化做實新開，挖潛后續儲備”的思路，形成在施、新開、優先儲備和后續儲備四個項目庫，實現全區項目多庫合一，保障重大投資項目接續有力。

2.4 穩盤：資金來源、路徑清晰

科學測算千億固投、多元匹配資金來源、精準研判投資結構演變趨勢。

固投測算方面，預判年度千億元固投構成。明確在施、新開及優先儲備項目的當年投資貢獻，確保固投總體目標實現，并通過項目庫動態滾動調整，保障投資規模穩定銜接。

資金來源方面，明確了中央、市級和區級財政分工。中央和市級持續加大支持力度，而區級財政壓力較大，需要依托國債、中央預算資金等渠道補充。從近幾年投資結構來看，政府投資之外，社會投資比重顯著上升，由過去以市屬國企為主逐步演變為多元化市場主體為主。

投資結構方面，持續監測與動態調整。近些年來，資金主要投向產業、基礎設施和公共服務等領域，持續支撐區域發展。其中，2024年城市更新領域投資額明顯下降，通州區積極研究對策，破除政策瓶頸并引導企業參與，推動2025年投資回升。通過對投資結構的監測，為城市治理和運營提供了有效預警與決策依據。

2.5 預判：千億投資、效果研判

對千億投資效果進行系統預判，以確保資源投放的合理性和科學性。

從規劃實施率來看，千億投資將帶動重點功能區建設，全區規劃實施率預計提升約16％；基礎設施、公服和產業用地實施率在提高的同時，其結構關系也將更加平衡。

從發展目標來看，千億投資與“3+1”主導功能和五大示范區建設緊密銜接，生成200余項標志性項目，在通北一體化、國家綠色發展示范區等重點領域發揮龍頭作用，推動產業鏈升級和功能完善。

從經濟效應來看，遵循“規劃—項目—投資—經濟”邏輯，在副中心發展前期階段，年均拉動GDP增長約5-6個百分點，預計在副中心發展中期階段，將更大的推動副中心實現質的有效提升和量的合理增長。

同時，預判分析也發現產業缺大少強、次干路聯通不暢、鄉鎮公服滯后等問題，需在新一年謀劃工作改善優化。

2.6 平臺：高效填報、閉環管理

依托信息化手段構建了重大投資項目智慧管理平臺及數據庫，以應對千余項項目的謀劃與實施的智慧管理。

建立重大投資項目填報平臺。平臺改變了傳統表單式填報方式，自動檢驗項目填報信息的數據邏輯性、時序可行性和手續合理性，制定入庫更新規則，實現謀劃工作的矢量化、空間化、信息化管理，提高工作效率。

建立重大投資項目管理平臺。對項目從謀劃生成、入庫實施到建設完成實行精細化管控，實時跟蹤項目立項審批、規劃征地、方案設計、施工建設直至竣工驗收等各環節進展，實現重大投資項目全生命周期管理。

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一點思考

項目謀劃需把握城市發展規律，與經濟發展階段相適應。發展前期，重點應在打基礎、拉框架，謀劃區域性基礎設施和戰略性示范項目；發展中期，重點轉向產業動能、空間結構與承載力提升項目；發展穩定期，則聚焦民生保障和品質提升項目，推動城市系統功能完善與社會福祉改善。

項目謀劃已成為規劃轉型的重要抓手。面向治理體系和治理能力現代化，以項目謀劃推動規劃實施創新、技術提升和國土空間治理轉型，正在成為規劃理論與實踐的重要議題。副中心的實踐體現了三方面轉型：

一是實施轉型。當前，通過重大投資項目謀劃和實施，助推副中心形成“5-3-1”規劃實施體系。將副中心控規2035年遠期藍圖目標，分解為“5年”中期目標（國民經濟社會發展規劃與國土空間近期建設規劃），通過“3年”的實施工作方案細化階段任務，并以“1年”重大投資項目為關鍵抓手，滾動制定實施計劃，實現“藍圖”到“實景”的轉化。

二是科技轉型。依托副中心規建管平臺開發重大項目管理模塊，實現全生命周期管理，切實形成“實施一張圖”動態跟蹤，與“現狀一張圖、規劃一張圖”共同構建規劃智慧平臺，推動科技與規劃深度融合。

三是治理轉型。結合項目謀劃工作成果，區委區政府縱向傳導1-3年工作任務，形成“全區一盤棋”治理格局；任務導向下，委辦局間橫向協作更加高效。依托謀劃項目成果形成系列行動計劃，作為重點領域的治理方案，增強治理公開性與執行力。

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結 語

重大投資項目是規劃高質量實施的關鍵一環，關乎國家戰略落地、空間格局優化與城市競爭力躍升。北京城市副中心從規劃編制到項目謀劃和實施的全鏈條體系，推動“規劃圖”向“實景圖”高效轉化。面向未來，副中心將繼續深化實踐，為國家戰略落地和城市高質量發展注入持續動能。

供稿單位：北京市城市規劃設計研究院

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