廣東
南方財經全國兩會報道組王峰 北京報道近日，生態環境法典草案提請十四屆全國人大四次會議審議。這將是繼民法典后，中國第二部以“法典”命名的法律，也是世界上第一部以“生態環境法典”命名的法律。
生態環境法典草案共5編、1242條，采用適度法典化的編纂模式，推動解決人民群眾反映強烈的突出生態環境問題，前瞻性回應應對氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發展等方面的法治需求。
中國政法大學民商經濟法學院副院長、生態與資源法治研究中心主任于文軒教授近日接受21世紀經濟報道專訪，對草案的編纂模式、基本原則、各分編安排進行解讀。
于文軒認為，生態環境法典草案（下稱“草案”）體現出鮮明的中國特色和時代特色，為全球生態文明建設貢獻了中國智慧和中國方案。
《21世紀》：草案分為總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編、法律責任和附則編，如何解讀這樣設置總則和分編的考慮？
于文軒：草案對現行有關污染防治、生態保護、綠色低碳發展的法律進行系統全面的編訂纂修，同時基于生態文明法治建設的成熟經驗和做法進行規范創制，形成了由總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編、法律責任和附則編構成的編章結構。
總則編集中規定生態環境領域的重要法律原則和適用于其他編的基礎性、綜合性、普遍性的制度規范。在總則編的統領下，污染防治編整合現行污染防治單行法律和環境保護法、海洋環境保護法中有關污染防治的規定，以不同類別污染物的防治為線索，設分編作出規定，同時還新增關于化學物質風險管控、電磁輻射和光污染防治方面的規定；生態保護編基于系統保護理念，在規定生態系統保護、物種保護、生物遺傳資源保護和重要地理單元保護的同時，從生態保護的角度就自然資源保護和可持續利用作出規定，并就生態退化防治和生態修復作出規定；綠色低碳發展編聚焦于發展循環經濟、能源節約、綠色低碳轉型和應對氣候變化等與生態環境保護密切相關的綠色低碳發展重要環節和重要領域；法律責任和附則編針對前述四編中有關禁止性、義務性規定內容設置法律責任，并規定法律適用規則、監管體制調整以及其他有關內容。
《21世紀》：世界上已經頒布的生態環境法典不多，可供借鑒的經驗也不多，如何評價我國編纂生態環境法典對于世界生態環境法治建設的貢獻？
于文軒：草案吸收中華優秀傳統生態文化中蘊含的智慧和理念，同時借鑒人類生態文明法治建設的有益成果。
在規范內容上，草案就污染防治、生態保護（包括自然資源保護和可持續利用）、綠色低碳發展作出全面規定，為國家生態文明法治建設提供更為系統和充分的法律依據。
在編纂模式上，草案采用“適度法典化”的編纂模式，特別是生態保護編和綠色低碳發展編采用提取“要旨要則”，以及“法典+單行法”的“雙法源”立法技術，是法典的顯著創新。這些方面使草案體現出鮮明的中國特色和時代特色，為全球生態文明建設貢獻中國智慧和中國方案。
《21世紀》：與現行的環境保護法相比，草案在基本原則方面有什么變化？
于文軒：現行環境保護法規定了保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責等五項原則。由于草案不僅包括污染防治方面的內容，還包括生態保護、綠色低碳發展方面的內容，因此新增了“生態優先”和“綠色發展”兩項基本原則。
同時，草案堅持系統整體觀，將現行環境保護法中的“綜合治理”原則優化調整為“系統治理”原則，以推動生態環境系統治理。
由于公眾參與、損害擔責兩項原則適用于污染防治、生態保護和綠色低碳發展三大領域，所以法典將這兩項原則置于其他四項原則之后。
《21世紀》：在編纂生態環境法典的同時，生態環境領域的其他一些單行立法也已提上立法議程。未來如何處理新的單行法與法典的關系？
于文軒：編纂生態環境法典是生態環境法律體系化的重要形式，但不是唯一的形式。特別是在“適度法典化”的編纂模式和“雙法源”的立法技術下，單行法律的不斷完善是進一步推動法律體系化的內在需要。
為此，草案從法律適用的角度作出了有針對性的規定，即其他法律對生態保護、綠色低碳發展等生態環境保護相關領域有具體或者進一步規定的，適用其規定。
需要注意的是，單行法作出的進一步規定，應當在生態環境法典規定的立法目的、基本原則和基本制度框架下進行，而不能與此相悖。這樣，在確保生態環境法典的權威性和穩定性、維護法的安定性的同時，使法律體系具有適度的靈活性與開放性，以適應不斷發展的生態環境法治實踐需求。
《21世紀》：污染防治與人民群眾生活切實相關，將相關領域的法律編纂為法典，對于污染防治協同發力會有怎樣的助力？
于文軒：草案的污染防治編對現行污染防治單行法和環境保護法、海洋環境保護法等法律中關于污染防治的規定進行系統整合、編訂纂修、集成優化，解決了現行法律規范之間的重復和協調性問題。
同時，草案還將實踐證明行之有效的污染防治經驗上升為法律制度規定，彌補了這些方面的法律空白，如化學物質污染風險管控、電磁輻射和光污染防治方面的規定即如此。
由此，草案為污染防治提供了更為科學、充分和精細的法律依據，更有利于加強對生態環境和公眾生態環境權益的保護。
《21世紀》：生態環境法典為什么專設生態保護編？
于文軒：自工業革命以來，“先污染、后治理”的經濟社會發展模式，使得環境污染問題日益嚴重，并對生態環境和公眾健康造成了嚴重的負面影響。在應對環境污染問題的過程中，法律手段發揮了重要的作用，世界上多數國家的環境法都源起于污染防治法。
但隨著社會生產方式的轉變與發展，以及人類活動對生態環境影響方式與程度的變化，在實踐中出現了越來越多因環境污染引起的生態破壞，甚至即使污染物排放達標，生態環境質量仍下降的情況，要素治理的方式在應對生態退化與破壞等問題時越來越力不從心。
因此，我國和世界上很多國家愈發重視對生態問題的系統治理，將生態環境作為一個有機整體進行保護，由此推動了生態保護法的蓬勃發展。正是基于這一歷史邏輯和實踐邏輯，草案適應新時代生態文明法治建設的實際需求，專設生態保護編，以生物多樣性保護為主要線索、強化生態環境保護重點方面的思路進行體系構建，為生態安全保障提供了重要的法典規范基礎。
《21世紀》：“先污染、后治理”的發展模式導致了嚴重的生態環境問題，國際社會一直在不懈探索問題的解決之道。生態保護編是怎樣貫徹可持續發展理念的？
于文軒：上世紀90年代以來，我國逐步將可持續發展理念融入生態環境法治建設，統籌經濟社會發展與生態環境保護。在大力推進生態文明建設的新時期，我國致力于實現經濟社會發展與生態環境保護的協同共進，可持續發展成為我國生態環境治理所遵循的重要理念。
這一理念在草案的生態保護編體現得尤為顯著。一方面，草案加強全過程生態管護，通過明確規定開發利用方式、禁止和限制措施等，加強資源開發利用活動管理，避免造成生態破壞；同時，通過生態和資源養護、生態修復、生態保護補償等措施，確保生態保護目標的實現。另一方面，草案重視自然資源的生態價值保護，實行自然資源有償使用、生態保護補償、生態環境損害賠償等法律制度，同時加強自然資源保護。
《21世紀》：推動可再生能源發展是實現綠色低碳發展的重要措施，草案在這一方面作出了哪些規定？
于文軒：草案擇取能源法、可再生能源法的要旨要則，對鼓勵、支持可再生能源發展作出了規定。這些規定既包括有關可再生能源品種的開發利用要求，也包括關于制定實施可再生能源發展目標、各類法律主體在促進可再生能源發展方面的責任和義務的規定，還包括在實施綠色電力證書制度、建設新型電力系統、推進新型儲能發展等方面的規定。
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