最高院：發(fā)包方能否以項目支出需政府審計為由拒付工程款？

作者：周軍律師.

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政府投資項目中，發(fā)包方常以“項目支出必須經(jīng)政府審計、未出審計報告不能付款”為由拒付工程款，引發(fā)大量結(jié)算糾紛。

那么，發(fā)包方能否以項目支出需政府審計為由拒付工程款？

最高院在《深圳市奇信建設(shè)集團(tuán)股份有限公司與綿陽市中心醫(yī)院建設(shè)工程施工合同糾紛案》中明確：

審計機(jī)關(guān)的審計行為是對政府預(yù)算執(zhí)行情況、決算和其他財政收支情況的審計監(jiān)督。相關(guān)審計部門對發(fā)包人資金使用情況的審計與承包人和發(fā)包人之間對工程款的結(jié)算屬不同法律關(guān)系，不能當(dāng)然地以項目支出需要審計為由，否認(rèn)承包人主張工程價款的合法權(quán)益。只有在合同明確約定以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才能將是否經(jīng)過審計作為當(dāng)事人工程款結(jié)算條件。

裁判觀點解析

一、政府審計≠拒付工程款的天然理由，僅在“明確約定+積極履約”時才可能成立

1. 法律定性：政府審計是行政監(jiān)督，不直接約束民事結(jié)算

政府審計（含財政評審）是審計機(jī)關(guān)對發(fā)包方（建設(shè)單位）財政資金使用合規(guī)性、真實性的行政監(jiān)督，依據(jù)《審計法》實施，僅約束發(fā)包方，不當(dāng)然約束承包人。民事工程款結(jié)算遵循意思自治，以雙方合同約定為唯一依據(jù)，無明確約定時，審計報告不能作為結(jié)算依據(jù)。

2. 裁判規(guī)則：最高法明確“無約定不支持，約定不明不支持，消極履約不支持”

最高人民法院（2001）民一他字第2號答復(fù)、2015年全國民事審判工作會議紀(jì)要第49條及系列判例確立三大核心規(guī)則：

- 無約定：合同未約定“以政府審計作為結(jié)算依據(jù)”，發(fā)包方以“需審計”拒付的，法院不予支持；

- 約定不明：僅籠統(tǒng)寫“以審計為準(zhǔn)”，未明確審計機(jī)構(gòu)、程序、期限的，視為約定無效/無約束力，不能拒付；

- 消極履約：合同雖有明確約定，但發(fā)包方未及時啟動審計、長期拖延的，不得以“未審計”拒付，法院可判令按約定或鑒定價付款。

3. 最終結(jié)論：發(fā)包方以政府審計拒付，需同時滿足3個條件

- 合同明確、具體約定“以政府審計機(jī)關(guān)出具的審計報告作為工程款結(jié)算/支付的唯一依據(jù)”；

- 發(fā)包方已積極履行審計啟動義務(wù)（提交資料、協(xié)調(diào)審計機(jī)關(guān)），審計未完成非發(fā)包方原因；

- 審計未超出合理期限，未構(gòu)成“不正當(dāng)?shù)刈柚垢犊顥l件成就”。

二、發(fā)包方“審計拒付”抗辯成立的法定條件（缺一不可）

1. 合同約定必須“明確具體、無歧義”（核心前提）

僅以下表述可認(rèn)定為有效約定，其余均屬約定不明：

- 有效表述：“本項目為政府投資項目，工程最終結(jié)算價以XX市審計局出具的竣工決算審計報告為準(zhǔn)，審計報告出具后15日內(nèi)支付至審定金額的95%”；

- 無效/模糊表述：“項目需政府審計”“以審計為準(zhǔn)”“接受業(yè)主審計”“審計后多退少補(bǔ)”（未明確審計主體、是否作為結(jié)算依據(jù)）。

2. 發(fā)包方必須“積極啟動審計、無拖延”（履約義務(wù)）

合同約定審計結(jié)算的，啟動審計是發(fā)包方的合同義務(wù)，而非單方權(quán)利：

- 需在工程竣工驗收合格、承包人提交完整結(jié)算資料后，及時向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報送材料、啟動審計；

- 需留存審計申請、報送記錄、溝通函件等證據(jù)，證明已積極履約；

- 若因發(fā)包方未報送、不配合、拖延協(xié)調(diào)導(dǎo)致審計未完成，不得以此拒付，法院將認(rèn)定“付款條件已成就”。

3. 審計期限必須“合理、未超期”（公平原則）

即使有明確約定，審計也需在合理期限內(nèi)完成（通常為6-12個月）：

- 合同未約定期限的，發(fā)包方逾期1年以上未完成審計，承包人可起訴主張按報送價/鑒定價結(jié)算；

- 合同約定期限但發(fā)包方超期的，構(gòu)成違約，承包人可要求支付工程款+逾期利息。

4. 排除“強(qiáng)制審計”的違法情形（效力否定）

根據(jù)《保障中小企業(yè)款項支付條例》第12條，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有大型企業(yè)不得強(qiáng)制要求中小企業(yè)以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。若發(fā)包方利用優(yōu)勢地位強(qiáng)制約定該條款，承包人可主張條款無效，直接要求按合同/結(jié)算價付款。

周軍律師提醒，從法律性質(zhì)、合同約定與司法裁判規(guī)則來看，政府審計是行政監(jiān)督行為，并非民事結(jié)算的當(dāng)然依據(jù)；發(fā)包方能否以此拒付，核心取決于合同是否有明確、具體、可執(zhí)行的約定，以及是否履行了相應(yīng)義務(wù)。遇到相關(guān)問題，建議及時咨詢專業(yè)律師，尋求有效的法律幫助，以免錯失維權(quán)良機(jī)。

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