曹守曄：科學立法守正創新，進一步完善生態環境法典草案

來源 | 民商法學習與研究

作者 | 曹守曄，河南財經政法大學特聘教授、博導

感謝作者授權推送

【編者按】黨的二十屆三中全會決定編纂生態環境法典。草案經全國人大常委會三審，目前已列入即將召開的十四屆全國人大四次會議議程，提交全國人大會議審議，有望通過。繼民法典之后，即將誕生的第二部法典值得期待。本文為作者于2026年1月18日在河北師范大學舉辦的“習近平法治思想的體系化發展與理論創新”學術研討會、于2025年5月天津大學安徽大學合辦的“社會主義法治精神研討會”上的主旨發言稿（摘要），其主題是：以習近平法治思想指導生態環境法典編纂。

生態環境法典草案三審稿（以下簡稱草案）秉持適度法典化理念，通過體系化編纂、整合與優化，構建起基礎統領、源頭防控、系統治理的立法框架，充分吸收民法典編纂經驗，采用總分結構五編制體例，總體比較成熟，即將審議出臺，備受關注。草案總則編總結司法實踐成果，補充完善法院、檢察院的生態環境保護職能，健全生態環境信用與監測監管制度等內容，值得充分肯定；綠色低碳發展獨立成編，更是彰顯了中國特色與時代特點。

對照草案說明中的立法指導思想，結合環境保護系列法律的實施實際，草案在如此短的時間內如期完成取得巨大成功，實屬不易?，F從五方面提出個人的完善建議，以期為立法審議和討論提供參考：

一、堅持科學立法

科學立法是生態環境法治建設的基本前提，是實現有法可依、良法善治的基礎。推進生態環境法典科學立法，建議嚴格遵循立法規律與自然生態規律，堅持系統思維、辯證思維，堅持新時代中國特色社會主義思想的指導，完整準確全面貫徹新發展理念，深入研判我國生態環境保護的現實問題與發展需求，立足我國國情合理借鑒域外立法經驗，守正創新推動立法實踐，實現生態文明目標導向與環境污染問題對策導向的有機結合，全面提升生態環境法律的系統性與協同性。

人民群眾對立法的期盼，已從“有沒有”轉向“好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”；越是強調法治，越要注重提高立法質量。草案編纂需全面貫徹核心要義，以合理的立法結構、準確的法律語言、嚴謹的邏輯體系、實用的規范設計，引導社會公眾敬畏自然、順應自然、保護自然、節約資源。設立的制度規則需契合我國國情與生態環境保護實際，具備合理性與可操作性，既能規制和限定公權力行使，又能有效保護民眾環境權益，讓人民群眾在生態環境法治實踐中感受到公平正義，確保立法成果經得起歷史和實踐的雙重檢驗。

二、堅持嚴密法治

嚴密法治是生態環境法典發揮規制作用的核心保障，立法層面的嚴密法治需把握五個要求：

一是權利與責任相配套、權利與義務相一致。科學合理界定國家機關的職權、義務與責任，明確自然人、法人和非法人組織的環境權利與義務，將“嚴格法治”“嚴密法治”轉化為具體的規范效力與法律責任，在賦予監管主體執法權限的同時，明確政府的生態環境保護法定義務。

二是依法治國與依規治黨有機統一。推動生態環境領域法律與黨內法規有機銜接、同向發力，形成生態環境保護的法治合力。

三是強化全民綠色環保法治意識，完善環境保護公眾參與制度。通過明確、具體的環境權利規定，激發社會公眾參與立法、信法遵法、守法用法的主動性與積極性。

四是堅持良法善治，提升立法的實用性與有效性。在合理取舍公法與私法責任的基礎上，制定法律直接適用、間接適用、援引適用的具體原則，配套出臺相關法規，確保法典生效后得到有效實施。

五是堅持公法私法共治，優化配置立法資源。無論是個人環境權的實現，還是公共生態環境利益的保障，均需通過明確的義務規范予以支撐，對違反義務的行為依法追究法律責任。

草案附則建議從第五編法律責任中分立設置，除明確法典施行時間、廢止10部相關法律外，需進一步規定法典的施行效力，重點明確法典施行后過渡期的新舊法銜接規則，以及法典條款、新規則新責任的溯及力問題；亦可單獨制定法典施行法予以規范。

三、堅持人民至上

推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。生態環境法典編纂需將人民群眾對優美生態環境的需求作為立法的出發點和落腳點，草案中的“人民權益”核心體現為生態環境權益，該權益需做出具體、明確的規定。若環境權利類型不明、邊界不清，可能引發生態環境的“公地悲劇”，同時導致權利請求權基礎缺失，從根本上削弱法典的實施動力。良好的生態環境是最普惠的民生福祉，生態環境權益兼具公益與私益屬性，融合人權、人格權與民事權利特征，具有不受非法侵犯的正當性。

立法的根本目的是保障人民權益，堅持立法為民，需將體現人民利益、反映人民意志的具體環境權益，以及環境權益的實現路徑與保障方式落實到草案具體條款中，為人民群眾行使環境權利、維護環境權益提供清晰的法律路徑與制度手段，強化環境權益實現的制度供給。

權利與義務、需求與供給是辯證統一的整體，人民群眾的生態環境權益，對應著國家機關的法定保護義務。自然性、公平性、公共性、正當性是抽象一般環境權的核心內涵，環境權不受非法侵犯，任何單位和個人均負有不侵犯環境權、不污染環境、不破壞生態的法定義務，違反該義務的，需依法承擔生態環境損害責任。

良好生態環境是最公平的公共產品。草案需充分保障人民群眾的生態環境權，明確公眾參與生態環境決策、開展生態環境監督、獲得生態環境損害賠償等具體權利，推動良好生態環境更加公平、普惠、可及。唯有如此，才能將建設美麗中國轉化為全體人民的自覺行動。編纂生態環境法典，既是保護公民環境權的現實需要，也是建設美麗中國、推動構建人類命運共同體的必然要求。

草案各分編分類設置行政責任條款后，已形成生態環境侵權訴訟、公益訴訟、損害賠償訴訟等多元救濟手段，但在訴訟主體范圍、環境權保護體系、懲罰性賠償規則等方面，環境權保護的制度供給仍顯不足。草案在法律適用銜接等環節亦需完善，需以系統思維對相關內容修改優化。此外，針對汽車時代的生態環境問題，需對群眾身邊汽車排放污染、廢舊零部件污染防治加以具體規范，車窗拋擲垃圾既污染環境又危害公共安全，草案需增設明確的禁止性規定。

四、堅持依法立法

依法立法的核心是依憲立法。我國憲法第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！边@是生態環境法典編纂的根本憲法依據。草案編纂不僅形式上需要載明“根據憲法”，更需將憲法精神、憲法理念、憲法規定全面貫徹于立法全過程，體現在具體條款中，相關概念需與憲法保持一致，不得與憲法規定相抵觸，對存在不一致的內容需作出合理解釋。

編纂生態環境法典，是實現憲法確立的建設文明和諧美麗中國目標的重要舉措，生態文明建設是政府主導履職、人民群眾參與共建共享的公共事業。草案中的“環境”“環境權益”作為基礎概念，內含憲法性人權屬性，同時兼具民事、行政可訴性的訴訟權利特征。作為民事權利的環境權，至少包含兩層核心含義：一是權利主體對干凈優美生態環境的支配權，該權利表面體現為人與自然的關系，實質是人與人之間的社會關系，自然僅是法律調整對象，并非法律主體；二是權利主體要求他人為一定行為或不為一定行為的請求權，該權利具有可訴性與強制執行力。

我國憲法第14條第2款規定：“國家厲行節約，反對浪費。”《黨政機關厲行節約反對鋪張浪費條例》修改重新頒布后，草案需與其無縫對接，似可援引或者增設黨政機關和領導干部率先履行厲行節約、反對浪費義務的具體規定。

我國憲法第33條規定國家尊重和保障人權。自然人的人格權是核心人權內容，《民法典》第110條明確自然人享有生命權、身體權、健康權等具體人格權，上述權利的實現均需環境權的支撐與保障。草案總則編第1條規定“保障公眾健康和生態環境權益”，實質是保障公眾不受侵犯的健康權與不受污染、不受破壞的生態環境權?；诖?，草案可在總則編明確規定環境權，同時細化環境權的具體權能，譬如環境信息知情權、生態環境立法與司法及政策決策的參與權和建義權，對政府機關及其工作人員違法失職的申訴權、控告權和檢舉權，遭受環境損害獲得賠償等救濟權；明確保障環境權實現的請求權基礎，規定民事實體權利、民事公益訴訟與集體代表訴訟權利、舉證責任減免等救濟權利；在各分編對環境權作出分類具體化規定，如設立“自然生態環境享有權”“人身健康環境權”等具體權利類型。其中，人身健康環境權聚焦污染防治領域，具體包括清潔空氣權、清潔水權、環境安寧權、環境安全權（排除光污染、通行干擾等）；自然生態環境享有權作為共益權，是社會公眾對自然環境、自然資源、自然空間的非排他性平等使用權，具體包括自然空間進入權、景觀權、環境獲益權等。

建議草案法律責任編的完善從四個方面入手：一是系統建構生態環境法律責任體系，推動黨紀政紀責任與法律責任有機統一，實現民法責任與環境法責任有效銜接，融合實體性的民事、行政、刑事責任，完善程序性的私益與公益訴訟互補機制，兼顧生態環境請求權與職權公益訴訟模式，充分考慮草案與民法典、刑法及訴訟法在裁判規則、程序規則上的有機銜接。二是優化條款設置，草案第1058條第2款規定刑行銜接具有現實必要性，但第1款無害無誤，但似不必重復民法典第187條內容，因草案第1070條已明確民法典的補充適用關系，生態環境侵權責任僅需在民法典基礎上作出特殊、具體規定，以節約立法資源；對刑法中的生態環境犯罪、民法中的生態環境侵權、訴訟法中的檢察公益訴訟等內容，僅作銜接性規定即可，無需納入法典。三是做好與民法典的銜接解釋，對民法典第9條綠色原則中的“資源”“生態環境”作出銜接性規定或體系化解釋；對民法典第1232條規定的生態環境懲罰性賠償，在吸收司法解釋成果的基礎上，明確 “嚴重后果” 的認定標準、賠償金計算的基數與倍數、賠償金的歸屬與管理方式（如采用信托模式），彰顯懲罰性賠償在保護環境、修復生態、維持生態平衡、維護生態安全中的嚴格性。四是完善舉證責任規則，草案第1079條需增設受損害人對損害事實的初步舉證責任規定，同時將侵權人訴訟抗辯中的舉證義務與行為義務作出區分，將相關條款修改為：“污染環境、破壞生態等造成他人損害的，應當承擔損害賠償責任。但是，能夠就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系舉證證明的除外?！?/p>

五、堅持黨的領導

草案第5條對堅持黨的領導作出規定，這是確保生態環境法典施行正確政治方向的根本保障。草案第7條規定任何單位和個人均有保護生態環境的義務，建議增設節約資源、適度開發利用、反對鋪張浪費的具體義務，嚴格落實“把權力關進制度的籠子里”的要求，充分發揮領導干部的示范帶頭作用，推動尊法學法守法用法在全社會蔚然成風。

生態環境保護工作能否落到實處，關鍵在領導干部。建議草案增設規定：“黨政機關及其工作人員應當帶頭厲行節約、反對浪費、防治污染、保護環境。沒有法律法規依據，任何單位和個人不得無償占有、使用國有自然資源、公共資源?！?/p>

人與自然和諧共生是中國式現代化的重要特征，生態環境問題歸根到底是資源過度開發、粗放利用、奢侈消費造成的，對自然的過度索取、肆意污染與破壞，必將遭到大自然的報復。經濟社會發展全面綠色轉型是實現高質量發展的關鍵環節，草案修改需完整準確全面貫徹新發展理念，站在人與自然和諧共生的高度統籌謀劃。建議在總則編將綠色原則引入黨政機關、事業單位，明確企業的綠色環保義務與治理機制，對產品全生命周期生態設計作出規范，建立政府、企業、公眾共治的綠色行動體系，授權相關部門制定綠色發展標準。

草案規定，“節約資源和保護生態環境是國家的基本國策”，立法方向完全正確。但需注意的是法典施行的配套落地。

草案需充分體現依法治國與依規治黨相統一的要求。“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。生態環境法治建設的關鍵在領導干部，《中國共產黨領導全面依法治國工作條例》頒布實施后，草案需聚焦領導干部與領導機關這一“關鍵少數”，通過援引性規定明確其生態環境保護義務與生態文明建設責任，落實黨政同責、一崗雙責，將黨政機構在公務活動中尊法守法、厲行節約、反對浪費、保護生態環境作為基本義務予以規定。

建議在草案第1條立法宗旨中增設維護生態平衡與生態安全的規定，推動經濟高質量發展與高水平生態安全良性互動。

綜上，以人民群眾對美好生活、優美生態環境的向往為立法目標，堅持科學立法、人民至上、嚴密法治、依法立法和黨的領導，系統規范協調，強化行政義務規范的明確性與環境權利的可訴性，增強法律責任的剛性約束，兼顧現實治理需求與理想立法目標，一部反映人民意愿、契合我國國情、助力人與自然和諧共生的美麗中國建設的生態環境法典，必將如期出臺。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩

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