沈春耀：深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神 加強重點領域、新興領域、涉外領域立法

深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神

加強重點領域、新興領域、涉外領域立法

全國人大常委會法制工作委員會主任

沈春耀

涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎。圖為貨輪在青島自貿片區(qū)裝卸貨物（2025年11月5日攝）。新華社發(fā) 張進剛/攝

法治是治國理政的基本方式。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）對推進社會主義民主法治建設作出戰(zhàn)略部署，明確“十五五”時期“社會主義法治國家建設達到更高水平”的目標。2025年11月，中央全面依法治國工作會議在京召開，習近平總書記對全面依法治國工作作出重要指示，強調要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，合力開創(chuàng)法治中國建設新局面。立法是法治的前提和基礎。“十五五”時期，建設更加完善的中國特色社會主義法治體系、建設更高水平的社會主義法治國家，必須堅持以習近平法治思想為根本遵循，堅持憲法的國家根本法地位，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法治軌道。

一、習近平法治思想為加強重點領域、新興領域、涉外領域立法指明了努力方向、提供了根本遵循

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進，全面依法治國總體格局基本形成。習近平總書記創(chuàng)造性提出了關于全面依法治國的一系列具有原創(chuàng)性、標志性的新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習近平法治思想。習近平法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代全面依法治國必須長期堅持的指導思想。

立法是全面依法治國的首要環(huán)節(jié)。習近平總書記高度重視立法工作，就堅持科學立法、加強和改進立法工作作出一系列重要論述，進行一系列重大決策部署，強調要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，指明了立法的重點和方向，推動新時代立法工作取得重大成就、積累寶貴經驗。

習近平總書記關于加強重點領域、新興領域、涉外領域立法的重要論述，主要有以下幾個重要時點。一是2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上強調，“全國人大及其常委會要加強重點領域立法”。二是2014年10月，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上強調：“要加強重點領域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾關切期待，對涉及全面深化改革、推動經濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制訂、及時修改?！比?018年8月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第一次會議再次強調，“加強重點領域立法，提高科學立法、民主立法、依法立法水平，不斷完善中國特色社會主義法律體系”。四是2019年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，強調要“加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局”。五是2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，“要積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法”；“數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用快速發(fā)展，催生一系列新業(yè)態(tài)新模式，但相關法律制度還存在時間差、空白區(qū)”；“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作”。六是2021年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上強調，“要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”。七是2021年12月，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學習時強調，“要加強國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險等重要領域立法，加快數字經濟、互聯(lián)網金融、人工智能、大數據、云計算等領域立法步伐”。八是2023年11月，習近平總書記在主持二十屆中央政治局第十次集體學習時，就加強涉外法制建設進行了系統(tǒng)闡述，特別強調“要堅持立法先行、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”。九是2025年4月，習近平總書記在主持二十屆中央政治局第二十次集體學習時強調：“要把握人工智能發(fā)展趨勢和規(guī)律，加緊制定完善相關法律法規(guī)、政策制度、應用規(guī)范、倫理準則，構建技術監(jiān)測、風險預警、應急響應體系，確保人工智能安全、可靠、可控?！?/p>

習近平總書記的一系列重要論述，科學認識、辯證分析、精準把握立法領域整體與局部、當前與未來、國內與國際等重大關系，將前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進有機結合起來，體現出鮮明的系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維，為我們統(tǒng)籌謀劃推進立法工作提供了科學思想指引和強大理論武器。

二、加強重點領域、新興領域、涉外領域立法應當堅持和貫徹的重要原則

加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，著力提高立法質量，更好服務改革發(fā)展穩(wěn)定等各項事業(yè)，必須堅持和貫徹以下重要原則。

一是堅持黨對立法工作的全面領導。黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是推進全面依法治國的根本保證。立法是國家重要政治活動，政治屬性是立法工作的第一屬性，政治站位是立法工作的第一站位。做好新征程人大工作、立法工作，必須旗幟鮮明講政治，全面貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，始終堅持黨對立法工作的全面領導特別是黨中央集中統(tǒng)一領導，從制度上法律上保證黨的路線方針政策和決策部署得到全面貫徹和有效實施。

二是堅持以習近平法治思想為根本遵循。2020年11月，黨的歷史上首次召開中央全面依法治國工作會議，將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想。在習近平法治思想正式提出五周年之際，2025年11月，中央全面依法治國工作會議在北京召開，習近平總書記對全面依法治國工作作出重要指示強調：“新征程上，要全面貫徹新時代中國特色社會主義法治思想，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，聚焦建設更加完善的中國特色社會主義法治體系、建設更高水平的社會主義法治國家，更加注重法治與改革、發(fā)展、穩(wěn)定相協(xié)同，更加注重保障和促進社會公平正義，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)提供有力法治保障。”習近平總書記的重要指示高屋建瓴、思想深邃，進一步明確了全面依法治國的戰(zhàn)略性、全局性、方向性問題，深化了對社會主義法治建設的規(guī)律性認識，具有很強的政治性、思想性、指導性，為新征程上推進全面依法治國、做好新形勢下立法工作，指明了前進方向、提供了重要遵循。要深入學習領會，堅決貫徹落實到立法工作全過程各方面。

三是堅持立法為了人民、依靠人民。我國社會主義制度保證了人民在全面依法治國中的主體地位，這是我們的制度優(yōu)勢，也是中國特色社會主義法治區(qū)別于資本主義法治的根本所在。新形勢下堅持全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益，保障人民對美好生活的向往和追求。因此，必須牢記初心使命，堅持人民主體地位，堅持立法為了人民、依靠人民，深入踐行全過程人民民主，把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到法律制度中。必須積極回應人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新要求新期待，做到“民有所呼、我有所應”“民有所需、法有所為”，推動解決突出民生問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要發(fā)揮好立法在平衡、調整、規(guī)范各種利益關系方面的重要作用，加強人權法治保障，加快完善體現權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律法規(guī)制度體系，努力讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。

四是堅持憲法的國家根本法地位。憲法是國家的根本法，是全面依法治國的根本依據，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。全面實施憲法是全面依法治國的首要任務和基礎性工作。堅持全面依法治國，完善法律體系，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，必須把憲法這一國家根本法擺在突出位置，健全保證憲法全面實施制度體系，通過系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施，不斷提高憲法實施水平，維護憲法權威。要全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現憲法權威、保證憲法實施。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，一切違反違背憲法規(guī)定、原則、精神的法律法規(guī)規(guī)定必須予以糾正。

五是堅持改革和法治相統(tǒng)一。改革和法治相輔相成、相伴而生。法治的實現離不開改革的推動、事業(yè)的發(fā)展，改革的深化、事業(yè)的發(fā)展也必然要求法治的保障。進一步全面深化改革、推進中國式現代化，對立法工作提出了許多新課題新要求，必須堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，重視運用法治思維和法治方式，著力處理好改革和法治的關系，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要，發(fā)揮好法治的引導、推動、規(guī)范和保障作用。

六是堅持為經濟社會發(fā)展提供有力法治支撐和保障。習近平總書記指出：“發(fā)展要高質量，立法也要高質量。要以立法高質量保障和促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。”現代法治的功能，既體現在對于各種社會關系予以確認、保護、規(guī)范和調整，又體現在對于經濟社會發(fā)展發(fā)揮引導、定向、推動和促進作用。法治通過確立穩(wěn)定的、公開的、規(guī)范的制度和規(guī)則，能夠為經濟社會發(fā)展提供牢固的基礎、持久的動力和廣闊的空間。新形勢下，完善中國特色社會主義法治體系，必須加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，以良法推動改革、促進發(fā)展、保障善治，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。

三、加強重點領域、新興領域、涉外領域立法要蹄疾步穩(wěn)、久久為功

黨的二十大和二十屆三中全會強調，要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”。黨的二十屆四中全會強調，要“加強立法規(guī)劃和立法審查，提高立法質量”。“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期。要貫徹落實黨的二十大和二十屆歷次全會精神，緊扣“十五五”時期經濟社會發(fā)展主要目標，持續(xù)加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)提供堅實法治保障。

一是關于加強重點領域立法。進入新時代，重點領域立法涵蓋“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局各領域各方面。近年來，全國人大及其常委會積極推進重點領域立法，取得顯著成效。制定民營經濟促進法，修改監(jiān)督法、監(jiān)察法，作出關于實施漸進式延遲法定退休年齡的決定，審議生態(tài)環(huán)境法典草案、民族團結進步促進法草案、國家發(fā)展規(guī)劃法草案并決定提請十四屆全國人大四次會議審議。各具體領域的立法也取得重要進展。比如，近年來，全國人大及其常委會深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，總結實踐經驗，適應新形勢新要求，先后對選舉法、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、地方組織法、全國人大常委會議事規(guī)則、立法法、全國人大常委會組成人員守則、國務院組織法、監(jiān)督法、代表法作出重要修改；全國人大常委會先后通過或者修訂通過關于加強國有資產管理情況監(jiān)督的決定、關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定、關于加強經濟工作監(jiān)督的決定、關于完善和加強備案審查制度的決定，推動與人民代表大會制度運行密切相關的法律與時俱進、完善發(fā)展。

《建議》部署“十五五”時期的戰(zhàn)略任務和重大舉措，明確從產業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、國內市場、經濟體制、對外開放、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展，到文化建設、民生保障、綠色發(fā)展、安全發(fā)展、國防建設等重點領域的思路和重點工作，許多涉及法律法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關授權、批準、配套、清理等工作。立法必須緊緊圍繞貫徹落實黨的二十屆四中全會精神來謀劃、開展和推進，不斷加強重點領域立法，從法律制度上推動落實新的改革舉措和任務要求。要圍繞健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備、維護國家安全所急的法律制度，加快涉及重大體制調整、重大制度改革、有關方面反映問題突出的法律修改，補齊法律制度短板弱項，推動國家各方面制度更加完善。要高度重視運用法治思維和法治方式推進改革，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結合起來，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據，及時把改革成果上升為法律制度。

二是關于加強新興領域立法。習近平總書記指出，“新興領域發(fā)展從根本上說源于科技的創(chuàng)新和應用”“要以科技創(chuàng)新為引領，大力培育壯大新興產業(yè)和未來產業(yè)，占據國際競爭制高點，塑造經濟發(fā)展新動能、新優(yōu)勢”。當前，人工智能、大數據等新技術新應用不斷涌現，帶來前所未有發(fā)展機遇，也帶來前所未遇風險挑戰(zhàn)。近年來，全國人大及其常委會貫徹落實黨中央決策部署，積極推進新興領域立法，制定網絡安全法、電子商務法、數據安全法、個人信息保護法、生物安全法、反電信網絡詐騙法等法律。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃提出，貫徹落實黨中央決策部署，對推進科技創(chuàng)新和人工智能健康發(fā)展需要制定、修改、廢止、解釋相關法律，或者需要全國人大及其常委會作出相關決定的，適時安排審議。十四屆全國人大三次會議上，針對人大代表加強新興領域立法研究的呼聲期盼，全國人大常委會工作報告在“今后一年的任務”部分增加“圍繞人工智能、數字經濟、大數據、自動駕駛、低空經濟、航天等新興領域加強立法研究”的內容。本屆以來，全國人大常委會修訂民用航空法，增加無人駕駛航空器適航審定的內容，完善促進低空經濟發(fā)展相關規(guī)定；修改網絡安全法，新增促進人工智能安全與發(fā)展相關內容；正在編纂的生態(tài)環(huán)境法典專門設置“綠色低碳發(fā)展”作為第四編；在道路交通安全法修改中擬新增自動駕駛汽車相關規(guī)則。持續(xù)推進新興領域立法，要把握好發(fā)展和安全、促進和規(guī)范、當前和長遠等關系，堅持實事求是、務實管用、系統(tǒng)觀念，加快發(fā)展新質生產力、數字經濟、低空經濟、碳達峰碳中和、人工智能、大數據等領域法律法規(guī)制度建設，推動新興領域始終朝著有益、安全、公平方向健康發(fā)展。地方立法要積極發(fā)揮探索性功能、“試驗田”作用，結合本地資源稟賦、產業(yè)基礎、科研條件等實際，積極有序推進新興領域立法，為國家立法積累經驗。

三是關于加強涉外領域立法。習近平總書記指出，“涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用”“要堅持立法先行、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”。近年來，全國人大及其常委會積極推進涉外領域立法，制定對外關系法、反外國制裁法、出口管制法、外國國家豁免法，修改反間諜法、反洗錢法等，維護國家主權、安全、發(fā)展利益；制定外商投資法、海南自由貿易港法、關稅法，修改海上交通安全法、對外貿易法、海商法、仲裁法，授權海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法規(guī)，授權上海市人大及其常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，不斷夯實高水平對外開放的法治根基。截至目前，在現行有效的308部法律中，有專門涉外法律53部，含有涉外條款的法律163部，有力提升了我國涉外法治建設水平。新征程上，要堅持總體國家安全觀，注重運用法治手段開展國際斗爭，不斷充實涉外法律“工具箱”，加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系，加快推進我國法域外適用的法律體系建設，為我國涉外執(zhí)法、司法活動提供法律依據；要統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，堅持在法治基礎上推進高水平對外開放，在擴大開放中推進涉外法治建設，及時將高水平對外開放的有效舉措和成熟經驗上升為法律制度，充分發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿易港法規(guī)和經濟特區(qū)法規(guī)先行先試的獨特優(yōu)勢，按照黨中央統(tǒng)一部署主動對接、積極吸納國際高標準經貿規(guī)則，穩(wěn)步擴大制度型開放，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。

來 源 ：民主與法制周刊公眾號

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