提升私募股權創投行業制度包容性與適應性 賦能行業高質量發展和科技創新｜資本市場

文/中證金融研究院機構與行為金融研究部助理研究員邱永輝

當前，我國私募股權創投行業制度建設取得積極成效，行業整體明顯“回暖”向好，但監管、稅收、退出、資本供給等一些關鍵領域和環節與行業特征規律、科技創新需求匹配度仍顯不足。本文提出探索構建分層分類監管架構、適配型稅收體系、多元化退出渠道及多元資本共生的市場體系和成熟高效的配套服務生態，以制度賦能私募股權創投行業高質量發展，更好支撐科技自立自強和現代化產業體系構建。

引言

習近平主席在《走好中國特色金融發展之路，建設金融強國》強調，要“發揮好創業投資、私募股權投資支持科技創新作用”。“十五五”時期是我國經濟向創新驅動轉型、培育壯大新質生產力的關鍵階段，亟需提升私募股權創投行業制度包容性與適應性，筑牢私募股權創投行業高質量發展制度根基，更好發揮服務科技創新戰略性功能，助力新質生產力培育。

提升私募股權創投行業制度包容性與適應性具有必要性

私募股權創投基金是培育新質生產力的資本市場“毛細血管”

私募股權創投基金具備投資期限長、風險收益共擔、強價值賦能等特征，與科技創新周期長、不確定性高、股權結構復雜等特點高度匹配，能夠為種子期到成熟期各階段科創企業提供全生命周期資本支撐。其中，創投基金聚焦人工智能、商業航天、低空經濟等前沿領域早期布局，助力科技領域核心突破；并購基金通過資源要素重組推動傳統產業改造升級。共同為構建現代化產業體系、實現科技自立自強提供關鍵資本支撐。

提升私募股權創投行業制度包容性與適應性是落實黨中央、國務院戰略部署的必然要求

私募股權創投基金已成為財政資金、國企資金與私人資本綁定國家創新戰略的重要紐帶。2023年以來，中央經濟工作會議連續三年鼓勵發展創業投資、股權投資，《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》《關于做好金融“五篇大文章”指導意見》等黨中央、國務院政策文件明確要求完善私募股權創投基金“募投管退”全鏈條制度、實施差異化監管、發展耐心資本。證監會多次強調持續深化資本市場投融資綜合改革，提高制度包容性、適應性，將積極發展私募股權創投基金納入“十五五”時期提升資本市場制度包容性與適應性的重點任務，提升制度包容性與適應性成為落實國家戰略的具體行動。

提升私募股權創投行業制度包容性與適應性是應對全球私募股權創投制度競爭的主動選擇

全球私募股權創投行業制度創新加速。美國推動401K養老金投資私募股權創投基金。英國金融行為監管局（FCA）完善監管架構，支持倫交所建立私募股權創投基金二級市場、允許眾籌平臺在一定條件下參與交易，正式提出代幣化基金監管咨詢文件。歐盟允許資產管理機構在監管沙盒內探索基金代幣化流通路徑。核心均在于提升制度包容性、技術適應性、解決行業募資和流動性難題。我國亟需加快提升私募股權創投行業制度包容性與適應性，跟蹤和響應市場和技術發展形勢，增強吸引全球資金能力。

提升私募股權創投行業制度包容性與適應性是行業高質量發展的內在需求

私募股權創投基金具有內在的信息不對稱、道德風險特征，提升制度包容性與適應性并非無原則放松監管，而是在堅守防風險底線的前提下，為制度創新預留彈性空間。適應性核心是制度規則契合行業規律和市場發展，動態響應市場、技術與主體變化，匹配不同基金風險特征，實現監管強度與風險水平精準匹配。包容性核心是構建差異化制度框架，保障市場準入公平，不同發展階段、不同規模、不同所有制、不同策略的機構公平參與市場競爭。包容性拓展需要適應性的制度調整，適應性改革的目標是提升包容性，共同構成行業高質量發展制度基礎。

我國私募股權創投制度建設現狀與成效

近年來，我國私募股權創投行業監管經歷從“規范發展”到“監管與發展并重”再到“適應性包容性”的深刻轉變，以《私募投資基金監督管理條例》為核心的監管框架逐步完善，行業生態明顯優化，制度建設的積極效應逐步釋放。

監管框架逐步完善，行業亂象得到有效遏制

2023年《私募投資基金監督管理條例》確立“監管與發展并重”理念，明確創投基金差異化監管。證監會派出機構對私募基金管理人開展風險監測預警，嚴厲打擊侵占、挪用私募基金財產等違法犯罪行為，集中出清了一批“偽私募”“亂私募”，合規生態持續優化。

適應性、包容性制度創新多點突破，行業痛點逐步緩解

基金存續期安排更趨合理。上海未來產業基金、國家創業投資引導基金等政府投資基金將存續期分別設置為15年、20年，突破傳統“7+2”“5+2”模式，契合“投早、投長、投硬科技”需求，為行業樹立榜樣。

基金治理機制不斷優化。出臺私募基金信息披露監督管理辦法，規范信息披露行為。制定登記備案辦法及配套指引，強化全流程管理、從業人員管理、投資者適當性管理、規范募集行為。建立管理人“失聯”“失能”應對機制，推動解決基金清算難題，保障基金正常運作。私募基金托管辦法修訂草案正在征求市場意見，以期更好推動托管人盡職履責，提升市場化制約與博弈，更好保護投資者權益。

中長期資金供給提速。社保、保險等中長期資金入市政策逐步落地，債市科創板也在構建當中。首次明確支持符合條件的私募股權創投機構發行科創債。2025年，AIC試點擴圍至18個城市，出資筆數同比增速達195%；險資配置規模突破千億元，增速超50%；社保科創基金帶動的資金規模達1600億元。退出渠道拓寬。設置科創板成長層、突破未盈利企業上市限制。

港交所不斷優化上市制度，為發行人提供更大靈活性與確定性。2025年私募股權創投基金在中企IPO當中的滲透率超50%。“并購六條”、《上市公司重大資產重組管理辦法》修訂版明確實施投資期限與股份鎖定期“反向掛鉤”；合肥瑞丞、啟明創投“先投后募”案例落地。2025年，469只私募股權創投基金所投項目通過并購退出，同比上升23%。實物分配股票機制不斷優化、私募股權份額轉讓試點不斷擴大。

制度創新帶動行業發展態勢持續向好

2025年底，存量私募股權創投基金達5.7萬只、規模近15萬億元。全年新備案私募股權創投基金4926只，同比增長近20%；新備案規模3048億元，同比增長13%。全年投資案例1.1萬筆、規模1.3萬億元，同比分別增長31%和23%。并購重組市場活躍度大幅提升，資本市場服務科創企業能力顯著增強。

當前提升私募股權創投制度包容性與適應性面臨的挑戰

盡管我國私募股權創投制度建設取得積極成效，但在一些環節和領域還未能完全匹配行業特征規律、科技創新需求，制度成本較高，市場生態多元性有所不足。

適應性不足：分層分類監管針對性欠缺，制度與行業特征匹配度還需進一步提高

市場準入效率偏低。新興民營管理人登記周期長。部分申請機構反映登記耗時長、多次補充材料、審核尺度不一。基金備案存在階段性收緊問題，市場波動或政策調整期大量產品排隊，管理人難以預判結果，容易導致并購投資、困境投資等時機敏感型策略錯失機會。

差異化監管執行層面還欠缺細則。創投基金差異化監管在登記備案、信息披露、風險監測、現場檢查等方面的具體標準和安排上還沒有及時體現。早期投資、成長投資、并購投資、困境投資等不同策略風險收益特征差異顯著，但杠桿限制、信息披露等要求趨同，監管強度與風險水平精準匹配還有不足......

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來源 | 《清華金融評論》2026年3月刊總第148期

編輯 | 王茅

審核丨丁開艷

責編 | 蘭銀帆

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