曹俊金 | 對(duì)外援助立法論綱

對(duì)外援助立法論綱

曹俊金

上海政法學(xué)院國(guó)際法學(xué)院教授

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內(nèi)容提要

對(duì)外援助是對(duì)外交往的重要場(chǎng)域，制定對(duì)外援助法具有現(xiàn)實(shí)必要。我國(guó)的傳統(tǒng)文化、援助實(shí)踐和法律制度為對(duì)外援助法的制定提供了思想內(nèi)核、制度素材和立法基礎(chǔ)。對(duì)外援助法是對(duì)外援助法律體系的基本法、涉外法律體系的重要組成、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的領(lǐng)域法，應(yīng)發(fā)揮宣示、規(guī)范、協(xié)調(diào)、保障、統(tǒng)籌等制度功能。在研究制定對(duì)外援助法時(shí)，需要關(guān)注術(shù)語(yǔ)選擇、適用范圍、法際協(xié)調(diào)、管理體制、項(xiàng)目管理、公共關(guān)系等重點(diǎn)問題，形成相應(yīng)的立法表達(dá)與制度安排。

關(guān)鍵詞

對(duì)外援助 國(guó)際發(fā)展合作 對(duì)外援助法 涉外法治

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目 次

一、引言

二、對(duì)外援助法的立法基礎(chǔ)

三、對(duì)外援助法的基本定位

四、對(duì)外援助法的立法重點(diǎn)

五、結(jié)語(yǔ)

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一、引 言

對(duì)外援助是我國(guó)對(duì)外交往的重要場(chǎng)域。黨的二十大報(bào)告、黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》以及《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等對(duì)我國(guó)的對(duì)外援助工作作出重要部署。2025年10月，黨的二十屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“支持全球南方聯(lián)合自強(qiáng)，加大援外力度，提供更多國(guó)際公共產(chǎn)品”，進(jìn)一步明確今后對(duì)外援助工作的總體方向。

對(duì)外援助作為統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的重點(diǎn)領(lǐng)域，制定一部專門調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)的綜合性立法（以下稱為“對(duì)外援助法”）的現(xiàn)實(shí)需求愈發(fā)凸顯。一方面，對(duì)外援助法是依法有序、科學(xué)高效開展對(duì)外援助工作的制度基礎(chǔ)。黨的二十大發(fā)出“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”的前進(jìn)號(hào)令，黨的二十屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”，內(nèi)在地要求將外交事務(wù)等各種類型的國(guó)家治理工作納入法治軌道。對(duì)外援助作為國(guó)家對(duì)外事務(wù)的重要組成部分、國(guó)家治理的具體場(chǎng)域，其法制建設(shè)仍然面臨對(duì)外援助基本法缺位、法律位階整體較低、法律規(guī)范不夠健全等問題，影響對(duì)外援助工作開展的質(zhì)效，客觀上需要通過制定對(duì)外援助法推動(dòng)對(duì)外援助活動(dòng)管理法制化、科學(xué)化、現(xiàn)代化。另一方面，對(duì)外援助法是我國(guó)為國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)制度保障。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)為破解國(guó)際社會(huì)發(fā)展難題、應(yīng)對(duì)各類全球挑戰(zhàn)，先后提出“一帶一路”倡議、全球發(fā)展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議、全球治理倡議等，力所能及地為國(guó)際社會(huì)注入中國(guó)力量，成為賦能型大國(guó)。我國(guó)持續(xù)、高效、有序地向國(guó)際社會(huì)貢獻(xiàn)物質(zhì)性、精神性、制度性公共產(chǎn)品，需要對(duì)外援助法為此提供國(guó)內(nèi)制度上的正當(dāng)性、穩(wěn)定性與可預(yù)期性，并為發(fā)展資源的跨境轉(zhuǎn)移提供具體的操作規(guī)范。

立法是科學(xué)的過程，要制定一部目標(biāo)清晰、科學(xué)規(guī)范、高效運(yùn)行的對(duì)外援助法，形成高效協(xié)同的涉外法治體系，需要進(jìn)行嚴(yán)密論證、穩(wěn)慎推進(jìn)。學(xué)界關(guān)于對(duì)外援助法的關(guān)注主要經(jīng)歷兩個(gè)階段。第一階段是基于對(duì)外援助工作實(shí)際需求，為保障援助活動(dòng)順利開展，呼吁制定對(duì)外援助法，并就其價(jià)值定位、立法宗旨、篇章體系等開展初步研究。第二階段是以堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治為理念引領(lǐng)，從加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局、加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)的高度，主張制定對(duì)外援助法，以完善對(duì)外援助領(lǐng)域立法體系。由此可見，學(xué)界關(guān)于制定對(duì)外援助法的必要性已經(jīng)形成廣泛的理論共識(shí)。然而，當(dāng)前關(guān)于如何制定對(duì)外援助法缺乏全面、系統(tǒng)、深入的研究，對(duì)立法的歷史淵源、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、基本定位、預(yù)期功能、宏觀方向、關(guān)鍵制度等方面缺乏必要的討論。本文主要就對(duì)外援助法的立法基礎(chǔ)、基本定位及立法重點(diǎn)開展探索性研究，以期為推進(jìn)相關(guān)立法工作提供理論參考。

二、對(duì)外援助法的立法基礎(chǔ)

法律具有歷史性。只有在歷史演進(jìn)過程中，才能獲得有關(guān)法律理性的較為完整清晰的圖景。我國(guó)古代傳統(tǒng)外交中存在大量的對(duì)外援助活動(dòng)，在不同歷史時(shí)期形成了相應(yīng)的對(duì)外援助法律制度。新中國(guó)成立后，我國(guó)以抗美援朝為起點(diǎn)啟動(dòng)對(duì)外援助工作，在70多年的援外實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷演化形成符合現(xiàn)時(shí)國(guó)情的對(duì)外援助法律規(guī)范集合。通過對(duì)我國(guó)對(duì)外援助法律進(jìn)行歷史考察，能更好地把握對(duì)外援助法的法律理性和立法基礎(chǔ)。

（一）對(duì)外援助法的歷史儲(chǔ)備

我國(guó)對(duì)外援助歷史悠久，最早可以追溯到先秦時(shí)期各諸侯國(guó)間的相互援助。各諸侯國(guó)雖有大小之分，但都處于平等地位，其相互關(guān)系與當(dāng)前國(guó)際秩序高度相似，援助活動(dòng)主要表現(xiàn)為救災(zāi)援助、軍事援助、文化技術(shù)援助等。這一時(shí)期是我國(guó)對(duì)外援助法制的起點(diǎn)。一是出現(xiàn)對(duì)外援助法律規(guī)范。古典禮法傳統(tǒng)開創(chuàng)了禮和法兩種規(guī)范相輔相成的治理結(jié)構(gòu)，禮是“經(jīng)國(guó)家，定社稷，序民人，利后嗣者也”的規(guī)范，涵蓋國(guó)家制度、社會(huì)制度、典章制度和人們的日常行為規(guī)范、禮節(jié)、儀式等諸多內(nèi)容，兼有道德規(guī)范和法律規(guī)范雙重屬性。《周禮》規(guī)定“以吊禮哀禍災(zāi)”“若國(guó)兇荒，則令赒委之”，倡導(dǎo)在其他國(guó)家發(fā)生災(zāi)害時(shí)進(jìn)行慰問、提供救濟(jì)，是對(duì)外援助法律法規(guī)的起源。二是產(chǎn)生依法援助觀念。從援助國(guó)來(lái)看，幫助他國(guó)救患分災(zāi)，主觀上是出于禮法制度的要求，存在“法律義務(wù)感”。從受援國(guó)來(lái)看，遭遇災(zāi)患時(shí)求援于他國(guó)，是遵循古代禮法制度的行為，具有“法定權(quán)利感”。三是形成早期多邊援助條約。春秋時(shí)期曾出現(xiàn)多國(guó)專門舉行會(huì)盟商議救助他國(guó)災(zāi)害的事件，在會(huì)盟簽訂的載書或盟書中包含對(duì)遭遇糧荒的國(guó)家給予幫助的內(nèi)容。

自秦漢至近代，盡管我國(guó)皇朝興衰變遷、分合交替，時(shí)而受到周邊國(guó)家侵?jǐn)_，“國(guó)際”關(guān)系微妙復(fù)雜，但很長(zhǎng)一段時(shí)間都與絕大部分周邊國(guó)家保持朝貢關(guān)系，形成“一個(gè)以中國(guó)為核心的松懈的國(guó)際社會(huì)”。在此期間，除與周邊國(guó)家維持朝貢往來(lái)之外，還經(jīng)常對(duì)周邊國(guó)家提供多種形式的援助，如物資援助、救災(zāi)援助、軍事援助、文化技術(shù)援助等。我國(guó)古代外交制度在漢唐時(shí)期確立和成型之后，對(duì)外援助法律規(guī)范也逐漸實(shí)現(xiàn)從“禮法”向“正式法”的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)兩種表現(xiàn)形態(tài)：一是對(duì)特定的援助活動(dòng)或事項(xiàng)專門立法，以敕、令、例為載體，屬古代單行立法。例如，留學(xué)生法制方面，唐開元三年《令蕃客國(guó)子監(jiān)觀禮教敕》記載，“今遠(yuǎn)方納款，相率歸朝，慕我華風(fēng)，孰先儒禮……自今以后，蕃客入朝，并引向國(guó)子監(jiān)，令觀禮教”。又如，救災(zāi)援助法制方面，清嘉慶元年，“上諭：‘日本商人每遇風(fēng)暴，漂至沿海，情殊可憫。其令有司送乍浦，附商船歸國(guó)。’著為令”。二是行政組織法中的援助法律規(guī)范，如《大明會(huì)典》在“行人司”職責(zé)中規(guī)定，“凡開讀詔赦，奉使四夷，諭勞、賞賜、賑濟(jì)、征聘賢才、整點(diǎn)大軍，及軍務(wù)祭祀等事，例該本衙門官差遣，不許別衙門侵奪”，明確“行人司”承擔(dān)出使周邊國(guó)家開展包含援助活動(dòng)在內(nèi)的詔諭、冊(cè)封、賞賜等職責(zé)。

此外，我國(guó)古代的傳統(tǒng)文化和思想，具有代表性的如“親仁善鄰”的處世之道、“投桃報(bào)李”的傳統(tǒng)習(xí)俗、“匡時(shí)濟(jì)世”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、“天下大同”的理想追求等，經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展傳承，亦對(duì)后世的對(duì)外援助理念、實(shí)踐、法律產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

從法律的歷史維度而言，現(xiàn)行法律都是舊經(jīng)驗(yàn)與新現(xiàn)實(shí)的混合體。我國(guó)古代有關(guān)對(duì)外援助的思想、實(shí)踐與法制是制定對(duì)外援助法的重要?dú)v史儲(chǔ)備，對(duì)當(dāng)前推進(jìn)對(duì)外援助立法工作具有重要意義。第一，有助于塑造對(duì)外援助法的精神品格。對(duì)外援助往往被視為一種“政策工具”，如何保持倫理需要與戰(zhàn)略需要之間的平衡被認(rèn)為是中國(guó)對(duì)外援助面臨的最大困擾。自先秦時(shí)期的“大同”思想、“濟(jì)世”思想，到“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學(xué)，為萬(wàn)世開太平”的高潔品格，再到“天下興亡，匹夫有責(zé)”的挺膺擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)傳統(tǒng)文化中蘊(yùn)含著的對(duì)和合共生世界秩序的向往。這些傳統(tǒng)文化、思想、觀念是新時(shí)代人類命運(yùn)共同體理念的思想根脈和對(duì)外援助法的理念淵源，也是調(diào)和立法目標(biāo)選擇中“義”“利”關(guān)系的文化天平。第二，有助于推動(dòng)對(duì)外援助法的規(guī)范發(fā)展。對(duì)外援助法律形態(tài)和法制水平在長(zhǎng)期的歷史演進(jìn)中雖經(jīng)歷巨大變化，但不同程度地存在著援助活動(dòng)法制化的觀念與實(shí)踐，援助觀念及法制的綿延發(fā)展是制定對(duì)外援助法的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。同時(shí)，古代對(duì)外援助法制中一般規(guī)范與單行立法相結(jié)合的立法體例也可為對(duì)外援助法的體系定位、其與配套立法的制度安排分工等提供思路。第三，有助于創(chuàng)設(shè)對(duì)外援助法的具體制度。數(shù)千年的援助活動(dòng)為制定對(duì)外援助法提供了豐富的實(shí)踐案例和制度素材，其中既有寶貴經(jīng)驗(yàn)，也有深刻啟示。例如，古代多以糧食、物資等方式提供援助，此類非現(xiàn)金援助的做法經(jīng)當(dāng)代援助實(shí)踐證實(shí)是合理、有效的，可通過對(duì)外援助法上升為法律規(guī)范。再如，古代的部分援助活動(dòng)對(duì)國(guó)家財(cái)政、人力造成較大負(fù)擔(dān)，致使當(dāng)時(shí)的國(guó)力遭受巨大損耗，表明對(duì)外提供援助需要充分考慮國(guó)情、量力而行，應(yīng)在對(duì)外援助法中確立限度援助原則。

（二）對(duì)外援助法的現(xiàn)時(shí)基礎(chǔ)

新中國(guó)成立初期，國(guó)家一窮二白，人民生活極端貧困，工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。但我國(guó)積極主動(dòng)融入國(guó)際社會(huì)，克服自身困難向其他有經(jīng)濟(jì)困難的發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的援助。據(jù)《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書等資料統(tǒng)計(jì)顯示，目前至少超過160多個(gè)國(guó)家和30多個(gè)國(guó)際組織接受過中國(guó)的援助。總體來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)對(duì)外援助經(jīng)歷了起步期、調(diào)整期、增長(zhǎng)期、轉(zhuǎn)型期四個(gè)階段，具有如下特征：第一，援助理念上實(shí)現(xiàn)傳承和發(fā)展。以古代傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)，從起步期的國(guó)際主義援助理念，逐步進(jìn)化為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的援助理念。第二，援助關(guān)系上屬于平等互利。新中國(guó)秉持“國(guó)家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等”的交往原則，在援助實(shí)踐中嚴(yán)格尊重受援國(guó)的主權(quán)，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)。第三，援助規(guī)模上予以適時(shí)調(diào)整。我國(guó)辯證看待自身發(fā)展與對(duì)外援助、“援外”與“外援”、發(fā)展與安全等關(guān)系，援助規(guī)模上呈現(xiàn)快速上升、迅速回調(diào)、穩(wěn)步增長(zhǎng)的變遷軌跡。第四，援助方式上講求務(wù)實(shí)創(chuàng)新。從起步期的成套項(xiàng)目援助、技術(shù)援助、物資援助、現(xiàn)匯援助以及援外醫(yī)療隊(duì)，逐漸擴(kuò)展至人力資源開發(fā)合作、志愿服務(wù)、對(duì)外緊急人道主義等多種援助方式，并借助“一帶一路”倡議、全球發(fā)展倡議等平臺(tái)不斷豐富援助形式。

對(duì)外援助法制化是當(dāng)代中國(guó)對(duì)外援助的重要特征。第一，對(duì)外援助管理的法律化顯著提升。新中國(guó)成立初期，通過批示、指示、原則、工作要求（通知）等作為援外活動(dòng)的管理依據(jù)；改革開放后，通過制定《對(duì)外經(jīng)援項(xiàng)目承包責(zé)任制暫行辦法》（已廢止）等內(nèi)部文件，推動(dòng)援外管理制度化；21世紀(jì)初，在原有管理制度基礎(chǔ)上研制《對(duì)外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》（已廢止）等部門規(guī)章，推動(dòng)援外管理制度法律化；進(jìn)入新時(shí)代，出臺(tái)對(duì)外援助綜合性規(guī)章、在《對(duì)外關(guān)系法》中設(shè)置對(duì)外援助條款，不斷提升對(duì)外援助領(lǐng)域法制建設(shè)水平。第二，對(duì)外援助法律規(guī)范的數(shù)量不斷增加。對(duì)外援助法律規(guī)范經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多的發(fā)展過程，逐漸形成以《對(duì)外關(guān)系法》中的對(duì)外援助條款為統(tǒng)領(lǐng)、部門規(guī)章為主體、相關(guān)法律規(guī)范為配套的法律規(guī)范集合。第三，對(duì)外援助法律規(guī)范的功能逐漸轉(zhuǎn)變。隨著近年來(lái)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)總量、國(guó)際地位、法治建設(shè)等方面取得重大突破，以實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化功能為主的法律規(guī)范難以滿足對(duì)外援助活動(dòng)的新需求，新近創(chuàng)制的對(duì)外援助法律規(guī)范逐步展現(xiàn)出宣示、保障等功能。綜上可見，雖然我國(guó)當(dāng)代對(duì)外援助法制建設(shè)起步較晚，但已取得顯著成就，盡快制定對(duì)外援助法，有助于更好地回應(yīng)對(duì)外援助工作和有關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略中的法治需求，進(jìn)一步促成對(duì)外援助法律法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展。

當(dāng)前，制定對(duì)外援助法已經(jīng)具有較好的基礎(chǔ)。一是具有成熟的立法理念。人類命運(yùn)共同體是我國(guó)對(duì)外交往的基本理念，也是對(duì)外援助實(shí)踐傳承發(fā)展的理念認(rèn)同，為對(duì)外援助法提供明確的立法理念和清晰的總體目標(biāo)。二是形成一定的規(guī)范和制度基礎(chǔ)。任何一部法律的起草都要依賴于一定的規(guī)范基礎(chǔ)，我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)存在一定數(shù)量的對(duì)外援助法律法規(guī)條款、部門規(guī)章、行政規(guī)范性文件，能為對(duì)外援助法的篇章結(jié)構(gòu)設(shè)置、法律規(guī)范設(shè)計(jì)提供參考。同時(shí)，我國(guó)已形成較為成熟的援助原則、模式、方法、程序與具體管理制度，為對(duì)外援助法的制度體系型塑提供了豐富的素材。三是不斷提升的立法技術(shù)。近年來(lái)，我國(guó)涉外立法工作取得長(zhǎng)足進(jìn)展，涉外法律法規(guī)數(shù)量快速增長(zhǎng)，截至2025年6月30日，已制定專門涉外法律55部（件），含有涉外條款的法律164部（件），涉外行政法規(guī)121部（件），在此過程中積累了立法經(jīng)驗(yàn)、提升了立法技術(shù)；隨著對(duì)外援助管理法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)，立法機(jī)關(guān)、對(duì)外援助職能部門在創(chuàng)制和發(fā)揮援外規(guī)則的國(guó)內(nèi)國(guó)際統(tǒng)籌、戰(zhàn)略服務(wù)保障功能等方面的立法技術(shù)逐步成熟。四是存在多維的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。立法需要以一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作支撐，縱向來(lái)看，制定對(duì)外援助法既有歷史的立法經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，又有現(xiàn)時(shí)的立法經(jīng)驗(yàn)積累；橫向來(lái)看，既能基于本國(guó)制度建設(shè)實(shí)際汲取直接經(jīng)驗(yàn)，也可基于他國(guó)立法成果總結(jié)間接經(jīng)驗(yàn)。

綜上，我國(guó)有關(guān)對(duì)外援助的思想與實(shí)踐歷史悠久，當(dāng)代援助實(shí)踐進(jìn)一步促成了對(duì)外援助理念、政策、模式和具體制度的發(fā)展，形成反映現(xiàn)實(shí)國(guó)情的對(duì)外援助法律規(guī)范集合，為對(duì)外援助法提供了高尚的精神品格、豐富的制度素材和優(yōu)渥的規(guī)則土壤。

三、對(duì)外援助法的基本定位

明確對(duì)外援助法在法律體系中的應(yīng)然定位，探討其體系定位和預(yù)期功能，能夠更好地規(guī)劃、指引與推進(jìn)相關(guān)立法工作。

（一）體系定位

1.對(duì)外援助法是對(duì)外援助法律體系的基本法

我國(guó)法律層面目前沒有專門調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)的綜合法或單行法。《對(duì)外關(guān)系法》第27條僅就對(duì)外援助作原則規(guī)定，難以有效統(tǒng)領(lǐng)對(duì)外援助法律規(guī)范。《禁毒法》《紅十字會(huì)法》《法治宣傳教育法》包含援助條款，但不是專門調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)的法律，屬相關(guān)立法。在行政法規(guī)層面，不存在專門調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)的綜合性法規(guī)或單行性法規(guī)，僅在《烈士褒揚(yáng)條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《國(guó)有企業(yè)管理人員處分條例》等法規(guī)中存在援助相關(guān)條款。在法律和行政法規(guī)之下，現(xiàn)有《對(duì)外援助管理辦法》等10部專門調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)的部門規(guī)章，以及若干部委行政規(guī)范性文件。《對(duì)外援助管理辦法》雖為綜合性規(guī)章，但立法位階較低，無(wú)法形成對(duì)其他規(guī)章的統(tǒng)領(lǐng)。可見，對(duì)外援助領(lǐng)域缺乏一部綜合性、高位階、統(tǒng)領(lǐng)性的對(duì)外援助基本法。

對(duì)外援助法可填補(bǔ)對(duì)外援助法律體系缺乏綜合性、統(tǒng)籌性法律的空白，成為這一體系的基本法。一方面，在現(xiàn)行立法體制下，法律一般具有原則性、框架性的特征，一些內(nèi)容也留待其他立法主體來(lái)作出更加具體的規(guī)定。對(duì)外援助法可對(duì)宣示性、原則性事項(xiàng)作出規(guī)定，對(duì)具體制度作出一般性、統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，并經(jīng)由配套立法制定具體的活動(dòng)規(guī)范，全面統(tǒng)籌對(duì)外援助法律體系。例如，對(duì)外援助法可建立以政策規(guī)劃制度、管理體制制度、項(xiàng)目管理制度、項(xiàng)目評(píng)估制度、激勵(lì)保障制度、法律責(zé)任制度為核心的制度體系，為對(duì)外援助制度體系與配套立法的發(fā)展提供制度基點(diǎn)。另一方面，高位階法律規(guī)范可以創(chuàng)制低位階法律規(guī)范，進(jìn)而形成一個(gè)不同級(jí)的諸規(guī)范等級(jí)體系。我國(guó)僅有一部對(duì)外援助基本法并不足以調(diào)整所有對(duì)外援助活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)通過創(chuàng)制或完善單行法、行政法規(guī)、規(guī)章等配套立法對(duì)對(duì)外援助制度作出更為具體、詳盡的規(guī)定。作為對(duì)外援助法律體系的基本法，對(duì)外援助法可以通過制度部署、授權(quán)立法、法律實(shí)施等途徑，促成該領(lǐng)域行政法規(guī)、部門規(guī)章的生成，有效推動(dòng)對(duì)外援助法律體系發(fā)展。

2.對(duì)外援助法是涉外法律體系的重要組成

涉外法治標(biāo)志著開放大國(guó)規(guī)范導(dǎo)向的治理能力。一般認(rèn)為，涉外法治體系包含涉外立法、執(zhí)法、司法、守法及法律服務(wù)等多個(gè)方面。加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備的涉外法律規(guī)范體系，是涉外法治建設(shè)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程。

對(duì)外援助法的主體、事項(xiàng)、場(chǎng)所、效果等要素具有涉外性，是典型的涉外立法。主體上，不僅涉及中國(guó)的政府以及國(guó)內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、智庫(kù)、個(gè)人等境內(nèi)主體，也涉及外國(guó)政府、國(guó)際組織以及外國(guó)的非政府組織、企業(yè)、個(gè)人等境外主體。事項(xiàng)上，既調(diào)整援外項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)的立項(xiàng)、采購(gòu)等活動(dòng)，也調(diào)整在受援方的項(xiàng)目可行性研究、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等活動(dòng)，還調(diào)整國(guó)際法主體之間援助條約的簽訂、履行等活動(dòng)。場(chǎng)所上，按照援外項(xiàng)目的具體類型和實(shí)施階段，不僅涉及國(guó)內(nèi)場(chǎng)所，多數(shù)情況涉及國(guó)外場(chǎng)所。效果上，受援方獲得我國(guó)提供的資金、物資、技術(shù)等各類支持，對(duì)其產(chǎn)生人力、技術(shù)、物資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的正向收益。

對(duì)外援助法是涉外法律體系的重要組成部分。近年來(lái)，《外商投資法》《出口管制法》《反外國(guó)制裁法》《陸地國(guó)界法》《對(duì)外關(guān)系法》《外國(guó)國(guó)家豁免法》等一系列涉外立法先后問世，涉外法律法規(guī)體系不斷完備。其中，《對(duì)外關(guān)系法》是我國(guó)涉外領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，在涉外立法領(lǐng)域發(fā)揮統(tǒng)攝、總括作用。《對(duì)外關(guān)系法》之下，可分為積極建構(gòu)型涉外立法和消極防御型涉外立法兩大體系。《反分裂國(guó)家法》《反外國(guó)制裁法》等屬于消極防御型涉外立法，《對(duì)外貿(mào)易法》《外商投資法》以及對(duì)外援助法屬于積極建構(gòu)型涉外立法。對(duì)外援助法作為對(duì)外提供國(guó)際公共產(chǎn)品的制度載體、賦能全球發(fā)展的大國(guó)宣言，在推動(dòng)中國(guó)特色大國(guó)外交、引領(lǐng)全球南方合作、構(gòu)建發(fā)展伙伴關(guān)系等方面可發(fā)揮積極的建設(shè)性功能，有助于加強(qiáng)國(guó)際友好合作、促進(jìn)中國(guó)與世界良性互動(dòng)。

3.對(duì)外援助法是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的領(lǐng)域法

領(lǐng)域法是一個(gè)較新的概念，致力于回應(yīng)難以在傳統(tǒng)法律部門內(nèi)解決的新興、交叉領(lǐng)域的法律問題。對(duì)外援助是一個(gè)多元交叉的領(lǐng)域，國(guó)家利益與國(guó)際利益共存，政治、經(jīng)濟(jì)、外交、氣候、環(huán)境、科技、教育、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域問題匯聚。在全球政治權(quán)力分配巨變、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力逐漸重塑、全球治理體系多極化情勢(shì)下，對(duì)外援助的賦能性和戰(zhàn)略性更為突出，對(duì)外援助法必然成為回應(yīng)該領(lǐng)域諸類復(fù)雜交叉問題、滿足國(guó)家對(duì)外特殊需求的領(lǐng)域法。

綜合、交叉、立體的援助活動(dòng)對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的對(duì)外援助關(guān)系，使得對(duì)外援助法難以歸入傳統(tǒng)的法律部門。一方面，我國(guó)現(xiàn)有法律部門主要調(diào)整國(guó)內(nèi)法主體之間的關(guān)系，對(duì)外援助法同時(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)法主體之間、國(guó)際法主體之間、國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法主體之間的多維援助關(guān)系，是對(duì)傳統(tǒng)法律調(diào)整對(duì)象的超越。另一方面，對(duì)外援助關(guān)系既包含縱向的援助事務(wù)行政管理關(guān)系，也包含橫向的援助項(xiàng)目合作關(guān)系，還包含縱橫交叉的援助資源配置關(guān)系等，超出行政法、民法商法、經(jīng)濟(jì)法等傳統(tǒng)法律部門的調(diào)整對(duì)象范圍，需要綜合運(yùn)用不同部門法律規(guī)范共同回應(yīng)對(duì)外援助活動(dòng)的法律需求。對(duì)外援助法的領(lǐng)域法定位體現(xiàn)該法與有關(guān)部門法、其他領(lǐng)域法之間在調(diào)整對(duì)象、法律規(guī)范方面的交叉關(guān)系，進(jìn)而要求其更好發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。

（二）功能定位

對(duì)外援助法要實(shí)現(xiàn)何種功能，由對(duì)外援助的基本屬性、法律的基本功能和涉外法治工作戰(zhàn)略需求共同決定。筆者認(rèn)為，對(duì)外援助法應(yīng)當(dāng)具有宣示、規(guī)范、協(xié)調(diào)、保障、統(tǒng)籌等功能。

1.宣示功能

學(xué)界關(guān)于對(duì)外援助的發(fā)展目的和發(fā)展效果存在爭(zhēng)議，但其客觀上為受援方提供各類支持，是可以促進(jìn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)合作活動(dòng)。我國(guó)的對(duì)外援助具有鮮明的發(fā)展特性，然而國(guó)際上有一些觀點(diǎn)出于意識(shí)形態(tài)、政治博弈等復(fù)雜原因，對(duì)我國(guó)的對(duì)外援助活動(dòng)肆意抹黑。比較極端的觀點(diǎn)還將我國(guó)對(duì)外援助偏激地稱為“流氓援助”“剝削式援助”。面對(duì)此類錯(cuò)誤言論，應(yīng)當(dāng)通過多種方式明確宣示我國(guó)對(duì)外援助的理念、目標(biāo)和原則等，予以堅(jiān)決回?fù)簟?/p>

2011年以來(lái)，我國(guó)先后發(fā)布3份政府白皮書闡釋援助理念、介紹援助政策與實(shí)踐，屬于對(duì)外援助的政策宣示。法律具有普遍、強(qiáng)制適用的效力，通過法律宣示更具有正式性、穩(wěn)定性和實(shí)效性。作為對(duì)國(guó)際社會(huì)的“發(fā)展法”“貢獻(xiàn)法”，對(duì)外援助法既可直接、明確地宣示構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的援助理念、全球可持續(xù)發(fā)展的制度目標(biāo)、并輔以相應(yīng)的制度安排，也可對(duì)我國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展品格進(jìn)行權(quán)威宣示、對(duì)抹黑我國(guó)對(duì)外援助的言論予以法律回應(yīng)、對(duì)我國(guó)賦能型大國(guó)的身份實(shí)現(xiàn)法律證成。

2.規(guī)范功能

法律與規(guī)劃、政策等其他制度共同作用于對(duì)外援助活動(dòng)。規(guī)范性是法律與其他制度的基本區(qū)別，規(guī)劃和政策等其他制度通過非威懾性的方式對(duì)援外工作予以引導(dǎo)、激勵(lì)以促進(jìn)對(duì)外援助制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，法律則是以威懾性方式確保其指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)與強(qiáng)制等規(guī)范功能來(lái)促進(jìn)對(duì)外援助制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)外援助法的規(guī)范功能是法律基本屬性的功能表達(dá)，也是法律規(guī)范功能的具化。

具體而言，一是通過制度規(guī)范制度。對(duì)外援助法通過規(guī)范援外規(guī)劃、援外政策等非法律制度的形成與實(shí)施，確保此類引導(dǎo)性制度目標(biāo)的統(tǒng)一性；通過規(guī)范援外規(guī)章、規(guī)范性文件等具有法律性質(zhì)的制度的形成與實(shí)施，確保配套立法具有形式上的合法性、內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性與效率性。二是通過制度規(guī)范行為。對(duì)外援助法通過創(chuàng)設(shè)實(shí)體規(guī)范，明確援助對(duì)象范圍、闡明基本原則、規(guī)定援助職能部門的權(quán)力與責(zé)任、設(shè)定實(shí)施主體的權(quán)利與義務(wù)等，規(guī)范各類主體的行為限度；通過確定援助資金的使用方式、規(guī)定援助項(xiàng)目的法定類型，細(xì)化項(xiàng)目研判、決策、商簽、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估等程序，確保對(duì)外援助工作有序推進(jìn)。

3.協(xié)調(diào)功能

對(duì)外援助是一個(gè)價(jià)值取向多元、法律規(guī)范交叉、機(jī)構(gòu)職能競(jìng)合的領(lǐng)域，對(duì)外援助法應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，實(shí)現(xiàn)價(jià)值、規(guī)范與職能的協(xié)同。

第一，價(jià)值協(xié)調(diào)。不同的利益主體對(duì)法律有著差異化的期待和價(jià)值需求，法律價(jià)值之間又具有統(tǒng)一性和對(duì)抗性，并最終導(dǎo)致理論上的法律價(jià)值取向的激烈沖突與法律實(shí)踐中的價(jià)值兩難選擇。安全與利益、安全與秩序、利益與秩序、秩序與人權(quán)等沖突是對(duì)外援助法律制度中的典型價(jià)值沖突。對(duì)外援助法應(yīng)通過立法目的和法律原則形成價(jià)值順位，并在特定場(chǎng)景中以法律規(guī)范的方式對(duì)價(jià)值訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)，進(jìn)而滿足國(guó)家、實(shí)施主體、援外人員以及受援方等不同主體的差異化價(jià)值需求。

第二，規(guī)范協(xié)調(diào)。對(duì)外援助關(guān)系紛繁復(fù)雜，不同法律規(guī)范在援助領(lǐng)域相互交織、相互競(jìng)合甚至相互沖突。對(duì)外援助法需要根據(jù)立法實(shí)際，協(xié)調(diào)對(duì)外援助法不同條款之間的內(nèi)部關(guān)系，妥善處理其與有關(guān)配套立法的制度配置關(guān)系與規(guī)范配置關(guān)系；也需要結(jié)合本領(lǐng)域的特殊性，根據(jù)不同場(chǎng)景就部門法、領(lǐng)域法規(guī)范的適用作出選擇、進(jìn)行銜接、予以平衡或特別立法，確保各類規(guī)范相互協(xié)調(diào)、高效運(yùn)行。

第三，職權(quán)協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)外援助活動(dòng)由多個(gè)部門共同參與，既需要橫向的部委協(xié)同配合，也需要縱向的央地統(tǒng)籌推進(jìn)，這種多方參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制中難免存在援助職權(quán)之間的緊張、摩擦甚至是沖突。體制變革要求創(chuàng)制與修改法律，法律確認(rèn)體制改革成果并回應(yīng)體制改革需求。通過對(duì)外援助法確認(rèn)援外管理體制改革成果、牽引援外體制改革，可以有效避免援外部門間的職能沖突、職能交叉或職能缺位。

4.保障功能

對(duì)外援助活動(dòng)的組織實(shí)施經(jīng)歷了從“政府包干”到“政府組織、市場(chǎng)參與”的歷程。在對(duì)外援助法中對(duì)市場(chǎng)主體參與對(duì)外援助活動(dòng)作出制度激勵(lì)、權(quán)利保障、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等規(guī)定，符合其利益訴求。第一，制度激勵(lì)。市場(chǎng)主體具有天然的經(jīng)濟(jì)理性，通過立法在財(cái)政、稅收、融資、出入境管理等方面設(shè)定誘致性制度安排，對(duì)援外人員的榮譽(yù)表彰、特殊待遇、職務(wù)晉升等作出規(guī)定，可以有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、公民參與援外項(xiàng)目的積極性。第二，權(quán)利保護(hù)。對(duì)外援助活動(dòng)開展過程中包含行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系、勞動(dòng)法律關(guān)系、人事法律關(guān)系等各類縱橫法律關(guān)系，通過立法對(duì)市場(chǎng)主體參與援外項(xiàng)目采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、實(shí)施援外項(xiàng)目的合同權(quán)利、遭受不法侵害時(shí)的救濟(jì)權(quán)利等作出規(guī)定，對(duì)援外人員勞動(dòng)（人事）權(quán)利、接受培訓(xùn)的權(quán)利等作出規(guī)定，可為市場(chǎng)主體及援外人員筑牢合法權(quán)益“防護(hù)網(wǎng)”。第三，風(fēng)險(xiǎn)防范。部分受援國(guó)政治動(dòng)蕩、武裝沖突、恐怖襲擊、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)較為突出，通過立法對(duì)援外保險(xiǎn)、安全培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、人員救助等作出規(guī)定，可為我國(guó)各類援外主體的海外利益保護(hù)提供制度保障。

5.統(tǒng)籌功能

國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間的分野客觀存在，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)法律與國(guó)際規(guī)則既是對(duì)兩者動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、積極互動(dòng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)深化，也是兼顧國(guó)家利益與人類共同利益的理性表達(dá)。對(duì)外援助法基于國(guó)內(nèi)視角、關(guān)注國(guó)際關(guān)系、維護(hù)國(guó)家利益，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、國(guó)內(nèi)與國(guó)際、個(gè)體與集體、當(dāng)前與未來(lái)，融通國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治，進(jìn)而增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際影響力以及構(gòu)建符合國(guó)家利益和全球發(fā)展利益的國(guó)際法律制度塑造能力，是典型的“統(tǒng)籌法”。

對(duì)外援助法的統(tǒng)籌功能是其內(nèi)在屬性，也是其超越其他國(guó)內(nèi)法律功能的進(jìn)階功能。首先，對(duì)外援助法可將我國(guó)的《締結(jié)條約程序法》《反外國(guó)制裁法》等涉外立法以及其他國(guó)內(nèi)各類法律法規(guī)等融入其中，為國(guó)內(nèi)立法的域外適用提供契機(jī)，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)內(nèi)法律的國(guó)際傳播。其次，我國(guó)與受援方形成明確的援助意向后，雙方通過商簽國(guó)際援助協(xié)定等方式具體推進(jìn)援助活動(dòng)。對(duì)外援助法可通過對(duì)國(guó)際援助協(xié)定的商簽條件與程序作出規(guī)定，為國(guó)內(nèi)涉外立法推進(jìn)國(guó)際法發(fā)展提供動(dòng)能與樣本。再次，援外項(xiàng)目從洽談、商簽、實(shí)施到交付往往需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間，在此期間可能出現(xiàn)國(guó)際形勢(shì)的巨大變化，對(duì)外援助法根據(jù)援助實(shí)際設(shè)定變更、中止、解除國(guó)際援助協(xié)定的法定事由，可為援外職能部門在相應(yīng)援助條約中預(yù)設(shè)變更、中止、終止條款提供法律依據(jù)，確保援助活動(dòng)的開展符合我國(guó)的安全和外交利益。最后，國(guó)際援助條約簽訂以后，締約各方均應(yīng)全面、善意履行援助條約所設(shè)義務(wù)，但履行條約義務(wù)的國(guó)內(nèi)程序和方法由各國(guó)自行決定。《對(duì)外關(guān)系法》第31條規(guī)定“國(guó)家采取適當(dāng)措施實(shí)施和適用條約和協(xié)定”，但并未明確何為“適當(dāng)措施”。我國(guó)當(dāng)前尚未制定實(shí)施和適用國(guó)際條約的專門立法，在對(duì)外援助法中對(duì)國(guó)際援助條約的實(shí)施和適用作出特別規(guī)定，明確援外資源配置、實(shí)施主體選定、項(xiàng)目實(shí)施管理、項(xiàng)目成果移交等內(nèi)容，有利于促進(jìn)國(guó)際援助條約的全面善意履行。

四、對(duì)外援助法的立法重點(diǎn)

對(duì)外援助法的定位體現(xiàn)法律的基本屬性、總體格局和主要期待，但對(duì)外援助法能否有效回應(yīng)援外工作實(shí)際需要，仍應(yīng)針對(duì)具體問題部署具體制度。明確對(duì)外援助法立法過程中需要研究的重點(diǎn)議題至關(guān)重要，對(duì)此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)梳理對(duì)外援助活動(dòng)和法制運(yùn)行中面臨的主要難題。同時(shí)，結(jié)合對(duì)外援助法的基本定位，注重不同法律間的相互協(xié)調(diào)，創(chuàng)制或優(yōu)化具體制度以發(fā)揮其預(yù)期功能，有效回應(yīng)援外工作中的挑戰(zhàn)與難點(diǎn)。現(xiàn)階段可重點(diǎn)關(guān)注以下方面。

（一）術(shù)語(yǔ)選擇

當(dāng)代中國(guó)對(duì)外援助實(shí)踐、政策與法律均長(zhǎng)期使用“對(duì)外援助”一詞，2018年國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)合署”）成立以來(lái)，實(shí)踐、政策與學(xué)術(shù)研究中常用“國(guó)際發(fā)展合作”代替“對(duì)外援助”指稱部分援助活動(dòng)。這種現(xiàn)狀使得包括對(duì)外援助法在內(nèi)的對(duì)外援助法律規(guī)范在術(shù)語(yǔ)使用上存在著“對(duì)外援助”和“國(guó)際發(fā)展合作”兩個(gè)選項(xiàng)，面臨選擇困境。

不同概念對(duì)應(yīng)著不同的內(nèi)涵和外延，對(duì)外援助法的術(shù)語(yǔ)選擇不僅是影響該法基本概念、法律名稱、適用范圍的先決性、基礎(chǔ)性議題，也會(huì)對(duì)整個(gè)對(duì)外援助法律體系的術(shù)語(yǔ)選擇、該法與其他法律的銜接協(xié)調(diào)產(chǎn)生系列影響。因而，援外術(shù)語(yǔ)選擇是對(duì)外援助法要解決的首要問題，需要深入探討。

首先，從詞義上來(lái)看，兩個(gè)術(shù)語(yǔ)內(nèi)涵不盡相同，“對(duì)外援助”已經(jīng)形成相對(duì)固定的法律界定；“國(guó)際發(fā)展合作”屬于新近引進(jìn)的發(fā)展概念，內(nèi)涵和外延存在較大不確定性。其次，從功能上來(lái)看，二者各有優(yōu)勢(shì)，“對(duì)外援助”具有綜合性、包容性，能清晰表明援助關(guān)系的主體和內(nèi)容，“國(guó)際發(fā)展合作”具有鮮明的發(fā)展特征，強(qiáng)調(diào)平等主體之間的互利合作。最后，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，美國(guó)《1961年對(duì)外援助法》《2016年對(duì)外援助透明度與責(zé)任法》使用“援助”（assistance）或者“對(duì)外援助”（foreign assistance）作為基本術(shù)語(yǔ)；英國(guó)《2002年國(guó)際發(fā)展法》雖以“國(guó)際發(fā)展”（international development）為其法律名稱的構(gòu)成要素，但內(nèi)容上仍以“援助”（assistance）作為基本術(shù)語(yǔ)；加拿大《官方發(fā)展援助責(zé)任法》將“官方發(fā)展援助”（official development assistance）作為基本術(shù)語(yǔ)；丹麥《國(guó)際發(fā)展合作法》和韓國(guó)《國(guó)際發(fā)展合作基本法》雖出現(xiàn)“援助”（aid）一詞，但淡化這一表述，將“發(fā)展合作”（development cooperation）或“國(guó)際發(fā)展合作”（international development cooperation）作為其法律名稱和法律內(nèi)容的基本術(shù)語(yǔ)。可見，國(guó)外立法對(duì)援外術(shù)語(yǔ)的選擇不盡相同，立法中仍需結(jié)合我國(guó)實(shí)際予以確定。

筆者認(rèn)為，對(duì)外援助法應(yīng)將“對(duì)外援助”作為基本術(shù)語(yǔ)。一方面，我國(guó)官方和民間歷來(lái)使用“對(duì)外援助”一詞，包括《對(duì)外關(guān)系法》在內(nèi)的所有現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章均沿用這一表述，若采用“國(guó)際發(fā)展合作”作為基本術(shù)語(yǔ)，不僅需全面修訂所有對(duì)外援助法律文件、修改《對(duì)外關(guān)系法》第27條，也需對(duì)其他相關(guān)法律、法規(guī)中的對(duì)外援助條款進(jìn)行修改，將產(chǎn)生巨大的制度適配成本。另一方面，“國(guó)際發(fā)展合作”的內(nèi)涵在學(xué)術(shù)、實(shí)踐、政策上均未形成共識(shí)，其與對(duì)外援助、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作及其他以發(fā)展為目的的國(guó)際合作（如教育、科技、文化、衛(wèi)生等各領(lǐng)域的國(guó)際合作）的關(guān)系仍未明確。《對(duì)外關(guān)系法》第27條雖在法律層面引入“國(guó)際發(fā)展合作”，卻在“發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際合作”的意義上使用，與“對(duì)外援助”并非同一層次的平行或交叉概念。若將“國(guó)際發(fā)展合作”作為基本術(shù)語(yǔ)，容易混淆不同性質(zhì)國(guó)際合作活動(dòng)的界限與關(guān)系，不利于明確對(duì)外援助法的適用范圍，進(jìn)而給對(duì)外援助法與其他法律中的國(guó)際合作規(guī)范的關(guān)系協(xié)調(diào)帶來(lái)挑戰(zhàn)，可能影響對(duì)外援助法的順利創(chuàng)制與適用效果。

當(dāng)然，在對(duì)外援助法中采用“對(duì)外援助”是綜合制度適配、立法技術(shù)、立法成本等因素作出的理性選擇，目的在于滿足立法的科學(xué)性、明確性要求。這種選擇本身并不意味著排斥或者禁用“國(guó)際發(fā)展合作”，也不可能產(chǎn)生類似的法律效果。實(shí)際上，作為具有豐富內(nèi)涵的新興發(fā)展話語(yǔ)，“國(guó)際發(fā)展合作”在我國(guó)今后國(guó)際合作實(shí)踐與政策中的使用既有必要，也是趨勢(shì)。

（二）法律適用范圍

國(guó)內(nèi)關(guān)于法律的適用范圍的爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在對(duì)象范圍方面。法律適用的對(duì)象范圍指哪些行為應(yīng)當(dāng)遵守某特定法律的規(guī)定、哪些行為不受該法的約束。明確哪些援助活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到對(duì)外援助法調(diào)整，是立法過程中的核心問題。

1.對(duì)外援助活動(dòng)的基本內(nèi)涵

我國(guó)《對(duì)外援助管理辦法》將對(duì)外援助界定為“使用政府對(duì)外援助資金向受援方提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才、管理等支持的活動(dòng)”。結(jié)合該辦法第3條，對(duì)外援助包含三個(gè)要素：第一，資金來(lái)源的公共性，即使用政府資金進(jìn)行援助的活動(dòng)；第二，對(duì)象的跨國(guó)性，援助的對(duì)象是“受援方”，主要是與中華人民共和國(guó)已經(jīng)建立外交關(guān)系且有接受援助需要的發(fā)展中國(guó)家，以及以發(fā)展中國(guó)家為主的國(guó)際組織（在人道主義援助等緊急或者特殊情況下還包括發(fā)達(dá)國(guó)家或者無(wú)外交關(guān)系的發(fā)展中國(guó)家）；第三，內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)性，即以“經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才、管理等支持”為主要內(nèi)容。

上述界定總體符合我國(guó)援外實(shí)際，但也存在優(yōu)化空間。一方面，建議將“發(fā)展目的”作為界定對(duì)外援助的基本要素。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織以及不少發(fā)達(dá)國(guó)家大都將“發(fā)展”作為國(guó)際援助的核心要素。以加拿大為例，其在《官方發(fā)展援助責(zé)任法》中規(guī)定“國(guó)際援助是指由政府提供的具有促進(jìn)國(guó)際發(fā)展……等用途的資金”。我國(guó)的對(duì)外援助雖然有別于發(fā)達(dá)國(guó)家的官方發(fā)展援助，但發(fā)展是我國(guó)對(duì)外援助的基本面向，理應(yīng)在概念界定中體現(xiàn)。另一方面，建議優(yōu)化援助內(nèi)容的表述。通過“提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、物資、人才、管理等支持”開展對(duì)外援助符合實(shí)際，但“經(jīng)濟(jì)”與其他支持存在包含與被包含關(guān)系，應(yīng)在立法過程中予以調(diào)整。

2.特殊援助活動(dòng)的法律適用問題

明確對(duì)外援助基本界定之后，對(duì)一些特殊援助活動(dòng)是否應(yīng)納入對(duì)外援助法的適用范圍，需要深入討論。

首先，民間援助是否應(yīng)納入適用范圍。民間援助資金是政府援助資金的重要補(bǔ)充，但兩者具有不同的法理基礎(chǔ)和運(yùn)行邏輯。《對(duì)外援助管理辦法》第2條、第19條采用“排除適用+制度激勵(lì)”的模式，原則限于政府援助，但支持政府以外的私人組織（社會(huì)組織、智庫(kù)等）參與援助活動(dòng)。其他國(guó)家的立法例也大都采用這一模式。那么，是否需要突破現(xiàn)有做法？筆者認(rèn)為，不宜將民間援助直接納入適用范圍。一是國(guó)內(nèi)公眾的援外認(rèn)知參差不齊，若對(duì)民間援助作出系統(tǒng)規(guī)定，勢(shì)必形成相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任規(guī)則，可能增加立法的復(fù)雜性。二是政府援助與民間援助在援助目標(biāo)、援助資金、援助主體、援助對(duì)象、援助決策、援助實(shí)施等各方面均存在較大差異，并行規(guī)定將大大增加立法難度。可保留現(xiàn)有做法，以政府援助為對(duì)象，同時(shí)為民間援助預(yù)留制度通道，引導(dǎo)、激勵(lì)民間力量參與對(duì)外援助活動(dòng)。

其次，參與多邊援助是否應(yīng)納入適用范圍。我國(guó)參與多邊援助的方式主要有兩類：一類是向國(guó)際組織捐贈(zèng)、用于國(guó)際組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)；另一類是與國(guó)際組織合作開展援助項(xiàng)目。《對(duì)外援助管理辦法》沒有明確提及“多邊援助”，但對(duì)這兩類活動(dòng)都作了規(guī)定。鑒于多邊援助具有可廣泛動(dòng)員發(fā)展資源、提供多樣化援助工具、拓展援助范圍與領(lǐng)域、提供政治緩沖等優(yōu)勢(shì)，且在援助目標(biāo)、資金來(lái)源、援助主體等方面與雙邊援助存在相似性，將其納入適用范圍既有立法必要和制度基礎(chǔ)，也有可操作性。建議根據(jù)我國(guó)參與多邊援助的不同類型分別作出規(guī)定：對(duì)于第一類，由于在管理體制、援助方式、援助流程等方面具有特殊性，可考慮設(shè)置專門章節(jié)，在雙邊援助之外就援助管理機(jī)構(gòu)、決策程序、資金撥付、使用監(jiān)督、效果評(píng)估等作出特別規(guī)定；對(duì)于第二類，目前仍處于探索階段，缺乏制度經(jīng)驗(yàn)，可先行作出原則性、鼓勵(lì)性規(guī)定，待條件成熟后再創(chuàng)制法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)范。

再次，對(duì)外緊急人道主義援助是否應(yīng)納入適用范圍。對(duì)外緊急人道主義援助與常規(guī)援助既有共性、又有區(qū)別，在援助目標(biāo)、援助原則、管理環(huán)節(jié)等方面應(yīng)適用一般規(guī)定，但在項(xiàng)目決策、資金安排、物資采購(gòu)、具體實(shí)施等方面都具有緊急性和靈活性特點(diǎn)，客觀上難以或不宜在對(duì)外援助法中予以全面規(guī)定。我國(guó)古代曾就留學(xué)生招收管理、救災(zāi)援助等特定援助事項(xiàng)制定單行法，一些國(guó)家也就緊急援助制定了單行法。可借鑒相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)外緊急人道主義援助納入適用范圍，適用援助目的、基本原則、體制制度、管理環(huán)節(jié)、制度激勵(lì)以及法律責(zé)任等一般規(guī)定，并通過單行立法或授權(quán)立法，就項(xiàng)目決策、資金安排、物資采購(gòu)等特殊需求作出專門規(guī)定。

最后，軍事援助是否應(yīng)納入適用范圍。盡管軍事援助也是對(duì)外援助的重要組成部分，且我國(guó)歷史上也存在著軍事援助的實(shí)踐，但軍事援助不宜納入適用范圍。理由在于，我國(guó)的對(duì)外援助主要是經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，現(xiàn)有的對(duì)外援助法律制度也是以此為基礎(chǔ)創(chuàng)制而成，將軍事援助納入適用范圍缺乏法律規(guī)范基礎(chǔ)。此外，軍事援助屬軍事法和對(duì)外援助法交叉調(diào)整領(lǐng)域，但其實(shí)施主體系軍事機(jī)構(gòu)，雖是援助活動(dòng)但更是軍事活動(dòng)，長(zhǎng)期以來(lái)由軍事法調(diào)整。加之絕大部分國(guó)家的對(duì)外援助基本法均未規(guī)定軍事援助，將軍事援助納入適用范圍并非國(guó)際通行做法。

（三）法際協(xié)調(diào)

對(duì)外援助法應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，處理好與有關(guān)法律之間的關(guān)系，滿足涉外法治和援外活動(dòng)的特殊需求。

第一，處理好“援外法—涉外法”之間的關(guān)系。作為涉外法律體系的重要組成，對(duì)外援助法應(yīng)與對(duì)外關(guān)系基礎(chǔ)法、其他涉外立法形成良性互動(dòng)。一方面，應(yīng)就對(duì)外援助的基本原則、管理體制、主要方式、基本程序、重要制度、激勵(lì)保障、法律責(zé)任等作出規(guī)定，與《對(duì)外關(guān)系法》進(jìn)行銜接，強(qiáng)化《對(duì)外關(guān)系法》的實(shí)施。另一方面，應(yīng)與其他涉外法律法規(guī)形成協(xié)同，強(qiáng)化涉外法治的戰(zhàn)略功能。例如，對(duì)外援助法可對(duì)受援方、國(guó)際組織等實(shí)施、協(xié)助、支持危害我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的行為規(guī)定“援助制裁”，以與《反外國(guó)制裁法》第15條規(guī)定的反制措施進(jìn)行協(xié)同。

第二，處理好“援外法—部門法”之間的關(guān)系。對(duì)外援助法并不是一個(gè)“自足”的體系，在依賴行政、經(jīng)濟(jì)、民事、刑事等部門的基本法律規(guī)范共同調(diào)整對(duì)外援助活動(dòng)時(shí)，也要充分考慮此類部門法在對(duì)外援助領(lǐng)域適用的消極作用——這類法律往往難以顧及援外總體戰(zhàn)略考量或管理要求。作為對(duì)特定領(lǐng)域、特殊問題進(jìn)行回應(yīng)的領(lǐng)域法，對(duì)外援助法需要關(guān)注對(duì)外援助活動(dòng)本身的特殊性，與各部門有關(guān)基本法律做好銜接。例如，由于對(duì)外援助法律、行政法規(guī)缺位，援外職能部門只能在《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)定行政處罰的種類和幅度，導(dǎo)致當(dāng)前援外行政處罰的種類相對(duì)較少、罰款數(shù)額相對(duì)較低，援外執(zhí)法力度相對(duì)有限，難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)男姓幜P原則，無(wú)法產(chǎn)生有效的威懾功能。這就要求對(duì)外援助法對(duì)各類援外主體的違法行為規(guī)定合適的處罰種類、合理的處罰幅度，滿足對(duì)外援助活動(dòng)管理的法制需求。

第三，處理好“援外法—領(lǐng)域法”之間的關(guān)系。由于不同領(lǐng)域存在相互交叉，因而即使是就有關(guān)專門領(lǐng)域制定的法律，也可能超越本領(lǐng)域而產(chǎn)生“域外”適用效果，為其與對(duì)外援助法律規(guī)范共同調(diào)整援助活動(dòng)提供契機(jī)。例如，援外項(xiàng)目開展過程中涉及建筑工程管理、產(chǎn)品質(zhì)量、貨物通關(guān)管理、勞動(dòng)人事、人身財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等具體的社會(huì)關(guān)系，需要借助其他專門領(lǐng)域的立法共同調(diào)整。由于不同領(lǐng)域的立法具有不同的價(jià)值取向與制度目標(biāo)，對(duì)外援助法應(yīng)通過創(chuàng)制協(xié)調(diào)規(guī)范或特別規(guī)范，與《建筑法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《海關(guān)法》《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《保險(xiǎn)法》等其他相關(guān)領(lǐng)域立法進(jìn)行充分銜接與協(xié)調(diào)。

（四）援外管理體制

我國(guó)當(dāng)前援外管理體制仍存在機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)定不夠清晰、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠明確、項(xiàng)目運(yùn)行管理不夠流暢、主管部門組織保障不夠有力等問題，對(duì)外援助法應(yīng)為援外管理體制高效運(yùn)行提供法治保障和制度牽引。

第一，明確援外職能部門法定職責(zé)。如前所述，我國(guó)的對(duì)外援助管理存在橫向“部委關(guān)系”和縱向“央地關(guān)系”并存的體制現(xiàn)實(shí)。2018年援外管理體制改革對(duì)國(guó)合署與其他援外職能部門的關(guān)系問題僅作了原則規(guī)定，對(duì)外援助法應(yīng)對(duì)援外體制改革成果予以確認(rèn)、細(xì)化，明確援外職能部門的法定職責(zé)及其界限。具體而言，應(yīng)當(dāng)圍繞對(duì)外援助工作的領(lǐng)導(dǎo)、主管、執(zhí)行、建議、協(xié)助等部門分工，明確規(guī)定中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為對(duì)外援助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，細(xì)化其領(lǐng)導(dǎo)職能；明確國(guó)合署主管對(duì)外援助工作，細(xì)化其主管職責(zé)；明確商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、教育部等有關(guān)職能部門的執(zhí)行職責(zé)，規(guī)定其根據(jù)分工推進(jìn)援外項(xiàng)目實(shí)施工作；明確外交部為對(duì)外援助建議部門，規(guī)定可根據(jù)外交需要提出相關(guān)工作建議；明確省、自治區(qū)、直轄市的對(duì)外援助職責(zé)，厘清中央和地方的機(jī)構(gòu)關(guān)系和職責(zé)界限。

第二，確定援外統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)部門間職責(zé)協(xié)同，我國(guó)先后確立了兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，即《對(duì)外援助管理辦法》第7條確立的對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制和《對(duì)外關(guān)系法》第9條確立的中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。這兩個(gè)機(jī)制在不同時(shí)期、不同層面發(fā)揮了重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，但這種功能相似、平行存在且均依法確立的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制容易導(dǎo)致機(jī)制運(yùn)行中的緊張關(guān)系。建議在立法時(shí)參考以下方案予以解決：第一種是“選擇”方案，鑒于中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)能夠?qū)υ夤ぷ鏖_展全面、及時(shí)、有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可以將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)納入其援外領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，不再規(guī)定對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制。第二種是“協(xié)調(diào)”方案，若既要發(fā)揮中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在頂層設(shè)計(jì)、重大戰(zhàn)略決策等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效能，也要發(fā)揮對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制在“加強(qiáng)橫向協(xié)作和縱向聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌各部門、地方政府和社會(huì)組織力量，集成優(yōu)勢(shì)資源”等方面的功能，可對(duì)二者同時(shí)作出規(guī)定，但應(yīng)明確各自職責(zé)及職責(zé)界限。

第三，牽引援外全鏈條管理。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》明確提出，“深化援外體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)全鏈條管理”，意味著優(yōu)化援外管理中的“決策—執(zhí)行”“執(zhí)行—監(jiān)督”“執(zhí)行—評(píng)估”等機(jī)構(gòu)與職能銜接是深化援外體制機(jī)制改革的重要方向。對(duì)外援助法應(yīng)為深化援外體制機(jī)制改革提供法律方案。一方面，可在現(xiàn)有援外項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，適度整合援外項(xiàng)目實(shí)施力量，組建獨(dú)立的項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“獨(dú)立實(shí)施機(jī)構(gòu)”），通過這一平臺(tái)統(tǒng)籌實(shí)施資源，解決援外實(shí)施管理機(jī)構(gòu)相對(duì)分散、協(xié)調(diào)成本較高的問題。另一方面，強(qiáng)化援外主管部門與獨(dú)立實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的法律、財(cái)務(wù)、行政聯(lián)系，提升援外實(shí)施與援外決策、援外監(jiān)督、援外評(píng)估之間的機(jī)構(gòu)銜接效能。

第四，健全援外主管部門的組織機(jī)構(gòu)體系。機(jī)構(gòu)職責(zé)與機(jī)構(gòu)配置之間的“剪刀差”對(duì)國(guó)合署的援外“主管”職能形成巨大挑戰(zhàn)。從內(nèi)部來(lái)看，國(guó)合署在國(guó)內(nèi)尚未建立派出機(jī)構(gòu)，地方援外工作仍需依托地方商務(wù)部門支持；從外部來(lái)看，國(guó)合署在國(guó)外尚未公布獨(dú)立的駐外機(jī)構(gòu)，援外項(xiàng)目的推進(jìn)、監(jiān)督和評(píng)估等“現(xiàn)場(chǎng)”反饋，必然需要依賴駐受援國(guó)大使館的協(xié)助。對(duì)外援助具有很強(qiáng)的政治性、戰(zhàn)略性和專業(yè)性，需要來(lái)自各方面的支持和保障。對(duì)外援助法應(yīng)規(guī)定援外主管部門可根據(jù)履職需要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)、駐外機(jī)構(gòu)和專家咨詢委員會(huì)，為加強(qiáng)援外機(jī)構(gòu)支持體系預(yù)設(shè)制度空間，緩解機(jī)構(gòu)職責(zé)與機(jī)構(gòu)配置間的緊張關(guān)系。

（五）援外項(xiàng)目管理

項(xiàng)目制是援外工作的主要推進(jìn)方式，我國(guó)目前已形成“五縱五橫”的項(xiàng)目管理制度，但仍存在項(xiàng)目類型設(shè)置不合理、項(xiàng)目管理制度結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、項(xiàng)目管理制度供給遲滯等問題，需要對(duì)外援助法提供制度“良方”。

第一，優(yōu)化法定項(xiàng)目類型。《對(duì)外援助管理辦法》第19條規(guī)定的8類援助項(xiàng)目中，有的是援助過程中形成的通俗名稱，如援外成套項(xiàng)目就是通常所稱的“基本建設(shè)項(xiàng)目”，屬于工程項(xiàng)目范疇，宜調(diào)整為建筑工程項(xiàng)目，與《建筑法》等法律規(guī)定的術(shù)語(yǔ)相銜接；有的屬于資金使用方式創(chuàng)新，如南南合作援助基金項(xiàng)目是利用全球發(fā)展和南南合作基金（原南南合作援助基金）開展的援助項(xiàng)目，不宜作為一種獨(dú)立的項(xiàng)目類型；有的相互之間可能存在交叉，如技術(shù)援助項(xiàng)目可能與成套項(xiàng)目、人力資源開發(fā)合作項(xiàng)目存在相互交叉，不利于項(xiàng)目分類與援外統(tǒng)計(jì)。在立法過程中，應(yīng)將建筑工程項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目、人力資源開發(fā)合作項(xiàng)目、志愿服務(wù)項(xiàng)目、援外醫(yī)療隊(duì)項(xiàng)目、對(duì)外緊急人道主義援助項(xiàng)目作為法定項(xiàng)目類型，并通過立法解釋明確各類援助項(xiàng)目的含義、厘清項(xiàng)目界限。

第二，型塑項(xiàng)目管理制度框架。對(duì)外援助遍布于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、科技等不同領(lǐng)域，項(xiàng)目類型、流程、開展方式又相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目管理規(guī)范龐雜、體系性不強(qiáng)。對(duì)外援助法需要從全局性視角就項(xiàng)目管理的基本制度作出規(guī)定，形成全面涵蓋、體系協(xié)調(diào)、重點(diǎn)突出的項(xiàng)目管理制度體系。具體而言，應(yīng)總結(jié)我國(guó)援外項(xiàng)目開展過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，整合既有的以建筑工程項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目等項(xiàng)目類型為“橫向”，以決策立項(xiàng)（包含項(xiàng)目建議、項(xiàng)目可研、決策立項(xiàng)、對(duì)外商簽等）、項(xiàng)目實(shí)施（包含資格準(zhǔn)入、采購(gòu)招標(biāo)、合同管理、資金撥付等）、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估等項(xiàng)目管理流程為“縱向”，以推進(jìn)方式、援助領(lǐng)域等為“豎向”，創(chuàng)制立體、全面、完備的項(xiàng)目管理制度體系框架。

第三，授權(quán)項(xiàng)目管理配套立法。我國(guó)援外項(xiàng)目管理法律制度發(fā)展較為滯后，人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、對(duì)外緊急人道主義援助等項(xiàng)目尚未形成專門規(guī)章，成套項(xiàng)目、物資項(xiàng)目、技術(shù)援助項(xiàng)目、志愿服務(wù)項(xiàng)目雖已出臺(tái)部門規(guī)章，但未能根據(jù)援外體制改革成果和現(xiàn)實(shí)需要及時(shí)修訂。可在對(duì)外援助法中授權(quán)制定綜合性實(shí)施條例、項(xiàng)目管理專門規(guī)章，通過創(chuàng)制和實(shí)施法律規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目管理配套法規(guī)、規(guī)章發(fā)展。

（六）援外公共關(guān)系

如前所述，目前國(guó)際社會(huì)關(guān)于我國(guó)對(duì)外援助的動(dòng)因與正當(dāng)性仍有不同看法，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法的宣示、保障功能，培育良好的援外公共關(guān)系。

第一，突出援助目標(biāo)。我國(guó)以優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為精神內(nèi)核，深入思考與世界相處之道，創(chuàng)造性提出人類命運(yùn)共同體理念，以此為基礎(chǔ)將自身發(fā)展訴求與全球發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行深度鏈接，基本完成對(duì)外援助理念的升華與政策宣示。下一步，可參照美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)外援助法中獨(dú)立設(shè)置“援助目標(biāo)”條款，明確宣示“中國(guó)開展對(duì)外援助重點(diǎn)關(guān)注如下目標(biāo)……”并將幫助受援方減貧、促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展、加強(qiáng)友好合作、推動(dòng)構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體等目標(biāo)分款列舉，強(qiáng)化援助目標(biāo)的法律表達(dá)。在設(shè)定具體目標(biāo)時(shí)，應(yīng)處理好道義和利益關(guān)系的辯證統(tǒng)一，注重發(fā)展目標(biāo)與外交目標(biāo)的整合，加強(qiáng)國(guó)家利益和國(guó)際利益的統(tǒng)籌。

第二，明確援助原則。對(duì)外援助法應(yīng)當(dāng)全面、完整地規(guī)定開展對(duì)外援助的基本原則，除重申《對(duì)外關(guān)系法》確認(rèn)的尊重他國(guó)主權(quán)、不干涉他國(guó)內(nèi)政、不附加任何政治條件三項(xiàng)政治性原則之外，還應(yīng)規(guī)定自愿援助原則、限度援助原則、合作互利原則、援助實(shí)效原則等經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性、規(guī)范性基本原則，將平等自愿、量力而行、講求實(shí)效、合作共進(jìn)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法律化，消減公眾對(duì)援助規(guī)模、方向、實(shí)效的擔(dān)憂。

第三，強(qiáng)化制度保障。公共支持是一國(guó)推進(jìn)對(duì)外援助的政治基礎(chǔ)，一些國(guó)家在其立法或類似文件中創(chuàng)設(shè)援外公共關(guān)系培育制度，提升援助的國(guó)內(nèi)支持。例如，日本《發(fā)展合作大綱》規(guī)定通過援助信息披露、拓展發(fā)展合作海外關(guān)系、加強(qiáng)發(fā)展合作教育等方式培育援外公共關(guān)系，韓國(guó)《國(guó)際發(fā)展合作基本法》專門設(shè)置“促進(jìn)公眾參與的公共關(guān)系”條款來(lái)鞏固援助實(shí)施基礎(chǔ)。我國(guó)可以“了解—認(rèn)同—行動(dòng)”為培育援外公共關(guān)系的基本邏輯，在對(duì)外援助法中就援助信息傳播、人才培養(yǎng)、公眾參與等作出規(guī)定，提升公眾援外認(rèn)知、優(yōu)化援助實(shí)施基礎(chǔ)。

五、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)正日益走近世界舞臺(tái)中央，要更好地將中國(guó)發(fā)展與世界發(fā)展相聯(lián)系、將中國(guó)人民利益同各國(guó)人民共同利益相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，以更加積極的姿態(tài)參與國(guó)際事務(wù)，共同應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)，努力貢獻(xiàn)全球發(fā)展。對(duì)外援助作為我國(guó)向世界提供公共產(chǎn)品的基本方式，具有極其重要的發(fā)展價(jià)值和戰(zhàn)略價(jià)值，高質(zhì)量推進(jìn)對(duì)外援助工作意義重大。對(duì)外援助法既是回應(yīng)援外工作開展的現(xiàn)實(shí)需要，更是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基本要求。

我國(guó)的對(duì)外援助法制具有深厚的歷史底蘊(yùn)，為對(duì)外援助法提供精神品格、制度素材和規(guī)范先例。新中國(guó)成立以后，我國(guó)秉持國(guó)際主義精神，堅(jiān)持正確義利觀，力所能及地為其他國(guó)家開展各種形式的援助活動(dòng)，根據(jù)國(guó)情實(shí)際適時(shí)調(diào)整援助規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域，不斷積累對(duì)外援助管理和制度建設(shè)的實(shí)踐素材與經(jīng)驗(yàn)。在長(zhǎng)期實(shí)踐中，我國(guó)逐漸探索、穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)外援助的制度化，先后出臺(tái)一系列調(diào)整援助活動(dòng)的行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章，啟動(dòng)對(duì)外援助法制化進(jìn)程，為對(duì)外援助法的制定提供直接的立法經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)代的規(guī)范樣本。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)創(chuàng)造性提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的對(duì)外交往理念，不斷制定和完善專門調(diào)整援助活動(dòng)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，在《對(duì)外關(guān)系法》等法律法規(guī)專設(shè)對(duì)外援助相關(guān)條款，穩(wěn)步推動(dòng)對(duì)外援助法制化進(jìn)程。與此同時(shí)，通過對(duì)外援助管理體制改革，推動(dòng)援外工作統(tǒng)一管理，改革優(yōu)化援外方式，為增進(jìn)人類共同福祉作出更大貢獻(xiàn)。可以說，制定對(duì)外援助法的理念基礎(chǔ)、規(guī)范基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)等立法基礎(chǔ)日趨成熟，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究，盡快啟動(dòng)起草工作。在研究起草過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注援外術(shù)語(yǔ)選擇、法律適用范圍、援外法際協(xié)調(diào)、援外管理體制、援外項(xiàng)目管理、援外公共關(guān)系等議題，形成相應(yīng)的立法表達(dá)與制度安排。

任何一部法律都是理性的邏輯演繹，作為科學(xué)活動(dòng)的立法過程，是理性分析、科學(xué)論證、嚴(yán)謹(jǐn)表達(dá)的融合過程。除了本文討論的問題之外，還有諸多問題有待進(jìn)一步研究。如，對(duì)外援助法的立法模式?jīng)Q定立法的宏觀方面，合理的立法模式有助于法律功能的實(shí)現(xiàn)，在制定對(duì)外援助基本法時(shí)，不同國(guó)家基于本國(guó)實(shí)際采用了不同的立法模式，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采用何種模式，需要結(jié)合立法需求、立法環(huán)境、立法成本、立法能力等因素綜合確定。再如，對(duì)外援助法的篇章體系結(jié)構(gòu)是否合理，決定對(duì)外援助基本制度能否得到科學(xué)合理地選擇與表達(dá)，形成何種篇章體系結(jié)構(gòu)，需要在總結(jié)現(xiàn)有對(duì)外援助法律文件、遵循當(dāng)前對(duì)外援助制度邏輯基礎(chǔ)上加以提煉和型塑。又如，對(duì)外援助法律制度體系是對(duì)外援助法的內(nèi)核，決定對(duì)外援助法的立法目的與制度功能能否全面兼顧、有效實(shí)現(xiàn)，如何建構(gòu)全面、科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的對(duì)外援助制度體系，需要以充分調(diào)研對(duì)外援助立法實(shí)際、系統(tǒng)梳理對(duì)外援助法律制度為基礎(chǔ)予以科學(xué)建構(gòu)。這些問題都是對(duì)外援助法論證起草過程中所要解決的基本問題或重要問題，有待深入探討、專門研究。

可以相信，對(duì)外援助法的制定和實(shí)施，必定能夠進(jìn)一步充實(shí)我國(guó)涉外法律“工具箱”，更好維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全和發(fā)展利益，不斷提升我國(guó)涉外法治體系與法治能力，成為推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體、實(shí)現(xiàn)中國(guó)世界理想的制度動(dòng)能。

*本文發(fā)表于《中國(guó)法學(xué)》2026年第1期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時(shí)信息。本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

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