特朗普政府兩版《國家安全戰略》的對比研究：延續、流變與演進

特朗普政府先后于2017年12月18日和2025年12月4日發布了兩版《國家安全戰略報告》（以下簡稱《戰略》）。本文采用比較研究法，以兩版報告文本為核心研究材料，從延續性、流變性與演進關系的角度進行分析，并嘗試結合戰略理論作解讀，以期為國家安全戰略研究提供理論助益。

2025版《戰略》的基本情況

新版《戰略》是自1987年首次發布以來的第19版，同時也是特朗普第二任期的首份頂層國家安全戰略。其內容涵蓋政治、經濟、文化、外交、軍事和科技等多個領域，旨在為美國政府制定相關政策提供明確的戰略指導。除去封面和目錄，《戰略》全文有效部分為31頁，分為引言、戰略目標、核心利益、手段途徑、堅守原則、優先事項以及區域戰略計劃等若干部分，擘畫了美國未來一段時期基于“美國優先”核心指導思想的戰略藍圖。

美國《國家安全戰略》報告封面

明確美國核心國家利益。國家利益是影響和制約國家安全戰略最基本的要素，也是研究和分析國家安全戰略的基點。《戰略》明確了“穩控西半球”等5項應得到優先維護的美國核心國家利益。

設定國家安全戰略目標。國家安全戰略目標通常是指，國家或政治集團在一段時期內，為維護國家安全而要達到的全局性目的和標準。《戰略》設定了“國家生存與安全”等12項整體目標，大致分為“主權與安全”“實力與繁榮”和“美國精神和價值觀”3個層面。

列舉了達成戰略目標可用的資源與手段。國家安全戰略手段是指，運用戰略資源達成國家安全戰略目標的具體方法，亦即“工具箱”。《戰略》列舉了美國擁有“依然靈活的政治體系”等9項“世界領先”資產與資源，并說明了“重塑注重‘能力與績效’的文化并清除類似‘多元化、公平與包容’（DEI）的阻礙性政策”等5項特朗普政府正在實施的國內議程或政策。

歸納指導戰略執行的基本原則，并劃定國家安全優先事項。《戰略》提出了美國外交、國防及情報政策必須遵循“聚焦國家核心利益”等10項基本原則，并劃定了5項置于最高層級的國家安全優先事項，這些共同構成了“美國優先”理念在具體政策中的操作框架。

闡明了美國在全球各地區的戰略規劃。自1987年美國第一份《國家安全戰略》出臺以來，歷版報告都會設定一個專門板塊來闡釋政府的區域戰略。該部分是2025版《戰略》的核心部分，共劃分了西半球、亞洲、歐洲、中東和非洲5個方向，基本按照“分析地區形勢”“闡明政策導向”“列舉可選措施”的結構展開，主要是對美國在全球利益進行差異化的優先級排序。

2025版《戰略》中，區域戰略劃分5個方向

縱觀整版《戰略》，其內容顯示的是美國對其國力認知、全球角色和威脅排序的一次根本性修正，標志著美國國家安全思維再一次以“美國優先”為旗幟發生重大轉向。

“美國優先”的錨定：

兩版《戰略》的延續性分析

特朗普政府2017年與2025年兩版《戰略》在核心指導原則上呈現出顯著的一貫性，共同錨定于“美國優先”這一根本宗旨。雖然囿于執政周期與國際形勢變化，兩版報告在具體議題的排序與表述上略有調整，但其對國家利益的界定、對威脅來源的判斷以及對戰略自主性的強調得以承續，共同構成了相對穩定的戰略框架。

核心指導原則保持一貫性。兩版《戰略》均以“美國優先”作為根本宗旨，強調美國國家利益至上、主權不容侵蝕，且對全球主義、多邊機制持批判立場，主張戰略自主。2017版《戰略》明確指出“將美國置于首位”，并通篇強調“主權”與“保護我們的生活方式”的絕對優先性，對奧巴馬政府主張的“全球治理”持保留態度。2025版《戰略》則更強化這一立場，再次宣告“在我們所做的一切事情中，我們都將美國置于首位”，并明確將“全球主義”與“國際機構網絡”視為對執政進程的干擾，主張美國“將規劃我們自己的道路……不受外部干涉”。

國家安全威脅認知保持穩定。兩版《戰略》重點聚焦傳統國家安全威脅，均堅持“以實力求和平”，將中國、俄羅斯、朝鮮、伊朗列為美國的安全關切，并兼顧對恐怖主義、跨國犯罪組織等非傳統安全威脅的評估。特朗普政府的威脅評估一貫聚焦國家行為體，兩版報告均明確將中國與俄羅斯定位為戰略挑戰或戰略競爭者，同時持續關注朝鮮、伊朗等國在關鍵區域的動向。2017版《戰略》指出“中國和俄羅斯挑戰美國的力量、影響力和利益”，并稱其為“修正主義力量”。2025版《戰略》基本延續此認知，稱“中國尋求在印太地區取代美國”，而“俄羅斯意圖削弱美國在世界上的影響力”。同時，兩版《戰略》均重點關注持續的跨國威脅。2017版《戰略》把“伊斯蘭國”和“基地”組織等恐怖主義勢力列為威脅評估對象，2025版《戰略》則呼吁打擊毒品恐怖分子、販毒集團及其他跨國犯罪組織。

將經濟安全作為國家安全基石。兩版《戰略》均強調“經濟安全即國家安全”，重視國內產業、就業與能源主導權，竭力宣稱反對“不公平貿易”行為，主張通過加征關稅、商業審查等手段保護美國經濟利益。兩版《戰略》均開宗明義地強調“經濟安全就是國家安全”。2017版《戰略》宣稱“不公平貿易行為削弱了我們的經濟”，并誓言“不再容忍經濟侵略”，同時將“擁抱能源主導地位”“保護我們的國家安全創新基礎”“免受知識產權盜竊”列為優先事項。2025版《戰略》繼承并強化了這一邏輯，宣稱“將把經濟安全置于核心”，旨在“通過戰略性使用關稅和新技術來實現再工業化”，并“恢復美國的能源主導地位”，以保護關鍵供應鏈，確保美國的經濟獨立與繁榮。

對盟友責任分擔的持續要求。兩版《戰略》均在一定程度上視聯盟關系為“負資產”，批評盟友“搭便車”，要求其增加防務開支、承擔更多防務責任。兩版《戰略》均從盟友承擔更大責任上“開刀”。2017版《戰略》拋出美國“為盟友分擔不公平的負擔”論調，并提出“我們的盟友必須為保護共同利益做出更多貢獻”的要求。2025版《戰略》在此基礎上提出更高標準與機制化要求，聲稱“美國以‘阿特拉斯之姿’支撐全球秩序的時代已然終結”，強調“數十個富裕且成熟的國家必須承擔本地區主要責任，并為集體防御作出更大貢獻”，并具體通過“海牙承諾”（Hague Commitment）要求北約盟國將防務開支提高至國內生產總值的5%，以此作為強化聯盟的基礎。

戰略重心的調整：

兩版《戰略》的流變性分析

相較于兩版《戰略》在核心理念上的穩固傳承，其在戰略重心與實施路徑上則呈現出顯著的流變與深化。2025版《戰略》在繼承“美國優先”內核的基礎上，戰略目標明確轉向本國核心利益，經濟安全主張逐步升級，國家安全內涵向國內持續擴展，展現出更強烈的內向收縮與本土主義傾向。縱向對比兩版《戰略》，有以下4個方面發生流變。

戰略目標的內顧與深化。根據不同威脅環境來調整國家安全戰略目標是美國戰略界的慣常舉措。與2017版《戰略》大肆渲染“大國競爭”相比，2025版《戰略》更強調區域經濟競爭與合作，“再工業化”“供應鏈自主”等成為新的重點，國家安全內涵向社會領域擴展。另外，區別于2017版《戰略》將“提升美國影響力”確立為第4項關鍵國家利益，2025版《戰略》對“全球領導角色”的表述趨于低調，更注重塑造有利環境而非主動推廣價值觀。2017版《戰略》將“增進美國影響力”與“倡導美國價值觀”列為關鍵目標。然而，2025版《戰略》焦點明顯內轉，其核心目標變為“促進經濟再工業化”，建設“世界最強大的工業基礎”以確保供應鏈安全，并將“恢復美國精神與文化健康”確立為國家安全的基礎。這標志著美國的戰略重心從外部影響力投射轉向內部實力重構。

威脅評估的擴展與威脅認知的深化。安全是與威脅密切相關的兩個概念，國家安全問題正是重點圍繞著受到威脅或挑戰的國家安全利益而展開，為此必須開展針對性的威脅評估以塑造準確的威脅認知。《戰略》的威脅評估聚焦于內外兩個方面。對外，2017版《戰略》的對華“威脅認知”全面定性為“有力挑戰者”，重點在軍事等硬實力上；2025版《戰略》則深化了經濟和科技部分領域的威脅認知，并強調中美將在印太地區展開長期競爭。對內，2025版《戰略》明確將國內“意識形態對立”“人口結構變化”列為國家安全威脅，并將“大規模移民”視為對主權與社會凝聚力的根本威脅。同時，新版首次將國內“‘多元化、公平與包容’及其他歧視性做法”和“大規模移民”明確列為侵蝕國家實力與凝聚力的根本性威脅，并將清除或終結二者作為重要國內政治議程。

戰略手段的選擇與運用。達成國家安全戰略目標的手段和路徑有很多，核心問題是如何運用它們，以確保國家安全戰略規劃有序執行。經濟手段上，《戰略》從“公平貿易”轉向更具保護主義與單邊色彩的關稅加征、產業補貼與供應鏈重組。2017版《戰略》主張“促進自由、公平和互惠的經濟關系”，而2025版《戰略》則明確轉向“通過戰略性使用關稅和新技術促進經濟再工業化”。軍事手段上，2017版《戰略》聚焦于“現代化”以保持“軍事優勢”，2025版《戰略》更強調基于“低成本無人機、導彈與昂貴防御系統間的巨大差距”，呼吁“國家動員以低成本創新強大防御”，響應新型戰爭形態。外交手段上，《戰略》從“多邊場合競爭”轉向“總統個人外交促成和平”，更注重雙邊交易與務實交往。2017版《戰略》強調“競爭性外交”與“在國際組織中領導”，2025版《戰略》則突出“和平總統”角色形象，宣揚“特朗普總統在八個月內解決了8場沖突”的個人化外交成果。

低成本無人機和導彈與

昂貴防御系統間的巨大差距

地區戰略優先級的重構。在地區戰略優先級上，兩版報告呈現顯著重構。在戰略方向的數量上，相較于2017版《戰略》，2025版《戰略》將“南亞與中亞”“印太地區”合并為“亞洲”，將規劃戰略的地區由6個調整為5個。2025版《戰略》將西半球從2017版《戰略》的倒數第2位提升至首位，提出“特朗普版門羅主義”，強調排除域外勢力。相比之下，中東地區從“反恐與能源核心區”降級為“伙伴與投資區”，戰略緊迫性下降。印太地區重心從廣泛安全合作轉向強調“贏得經濟未來”，經濟競爭維度大幅凸顯。歐洲方向議題超越傳統防務，新增對其“文明自信喪失”“主權被歐盟等跨國機構侵蝕”的“擔憂關切”。非洲方向從“援助與反恐”轉向“以貿易和投資為中心的關系”，更加務實，追求經濟回報。

兩版《戰略》演進關系及其現實考量

特朗普政府在制定戰略時，重點考量了其核心利益和內外部實力對比，并結合對未來國家安全環境的判斷。這種決策邏輯為兩版《戰略》的延續與調整提供了依據。相對于2017版《戰略》，2025版《戰略》延續了“美國優先”內核，但根據執政經驗與國際形勢變化進行了工具性或方向性的調整。

在戰略目標設定上，突出從“全球秩序領導”向“國家根基強化”的轉變。縱向對比兩版《戰略》，特朗普政府在其兩屆任期內設定國家安全戰略目標從銜接奧巴馬政府時期的“全球領導力重塑”，演變到聚焦在“美國優先”核心思想下的“本土繁榮與安全鞏固”主題。首先是核心目標發生位移，從2017版《戰略》明確提出的“保護人民、國土和生活方式、促進繁榮、以實力促和平、增進影響力”的4大支柱，演變為以“主權與安全”“實力與繁榮”和“美國精神和價值觀”3個層面為核心的12項內部振興議程。其次是領導力內涵正在被改寫，2017版《戰略》強調“增進美國影響力”與“倡導價值觀”的目標被淡化，反而用“塑造有利國際環境”和“成為合作伙伴首選”的務實表述，引導美國向外領導力投射的活動從“榜樣引領”向“利益吸引”轉化。最后是安全概念不斷拓展，國家安全從應對外部軍事、經濟威脅，擴展至應對內部“意識形態對立”“人口結構變化”等社會文化領域的威脅。

經綜合分析，這一轉變主要基于國內政治分析和對全球化后果的重新評估。一方面，特朗普的核心支持者群體多為傳統制造業工人、本土產業人群等，是全球化與產業轉移的主要受沖擊者。《戰略》將目標轉向內部振興、提振經濟是對“美國優先”選舉承諾的具體化，旨在直接回應選民群體的“不安全感”，將國家戰略與國內政治聯盟的維系深度綁定。另一方面，近年來新冠疫情和地緣沖突等暴露出美國在關鍵物資短缺的“供應鏈依賴”，并將之視為“系統的脆弱性”。這使得特朗普政府認定過度全球化削弱了美國的國家韌性與動員能力，進而再度否定“接觸促演變”范式，轉向“脫鉤防范”。

在戰略文化演化上，突出從“有原則的現實主義”向“門羅主義的特朗普推論”轉變。2017版《戰略》開啟對戰后國際主義秩序的批判，2025版《戰略》進一步徹底批判美國以往“全球主義”戰略失誤，提出“門羅主義的特朗普推論”，對國際機制從“批判性參與”滑向“選擇性退出或工具化利用”。首先體現在對國際秩序態度的激進化上，從試圖改革和利用“基于規則的國際秩序”，轉向視“全球主義”及部分國際機構為侵蝕主權的威脅，主張“主權國家”為最主要的合法單元，以增強其“美國優先”主義政策的合理性。再者體現在“美式價值觀”地位的嬗變上，前任民主黨拜登政府所秉持“民主推廣”等自由主義價值觀的工具性急劇下降，保守主義的“文化傳統”與“民族認同”上升為需要捍衛的核心利益，戰略文化更加排他與內顧。

經綜合分析，這一轉變核心在于其對國際權力轉移的悲觀判斷、對自由主義國際秩序功能的批判否定，以及將國內政治認同危機外部化的戰略需要。一方面，源自于對自由主義秩序效用的幻滅與歸因。2017版《戰略》雖批評國際制度被“利用”，但仍承認其框架價值。2025版《戰略》則基本認定，這些由美國創建的秩序本質上已成為束縛美國主權、服務于競爭對手的機制。其邏輯則是由于有國家在美國主導的體系內崛起并“反制”美國，證明該體系已“失靈”甚至“反噬”。另一方面，特朗普政府認為遵守多邊規則、提供公共產品等維持全球領導地位的道德權威與制度成本投入已遠超地緣政治收益。因此，從試圖“改革”有原則的現實主義轉向了“局部退出”或“另起爐灶”，以恢復戰略行動自由，并卸下被其視為不公平的“全球責任”。

在戰略手段選擇上，突出從“多工具平衡運用”向“經濟—外交雙核驅動下的務實交易”轉變。兩屆特朗普政府所面臨的戰略環境和國內議程上都有著較大變化，表現出其對內外戰略環境的迫切改造意圖。2017版《戰略》急于扭轉原本偏重防范恐怖主義的戰略方向，在冷戰結束后首次將戰略競爭放到突出位置，為此采用了諸多偏重實力的戰略手段。2025版《戰略》旨在固化新范式，明確將國內文化、移民政策、能源政策與國家安全直接掛鉤，鞏固國內政治基礎，爭取更多支持，力圖通過經濟脫鉤、區域控制、盟友重構等手段塑造可持續的“美國優先”國際環境。具體來說，一是經濟手段的選擇趨向于中心化與武器化，從“公平貿易”轉向更具單邊和保護主義色彩的“關稅”等。二是軍事手段選擇傾向于適應性與效率化，從“全面塑造最強大軍隊”以確保“全球優勢”，逐步轉向建設“低成本、敏捷型”防御系統應對不對稱威脅，更注重應對實際沖突形態的性價比。三是外交手段顯出個人化與交易化趨勢，特朗普政府從其第一任期依托“多邊場合”與“聯盟體系”的“競爭性外交”，轉向倚重第二任期“總統個人外交”促成具體交易，聯盟關系也更強調“負擔分攤”的明確對價，體現出濃烈的交易化政策趨向。

美國從“公平貿易”轉向更具單邊和

保護主義色彩的“關稅”

綜合分析，這一轉變是基于對傳統手段效能的重估、對成本效益的極致追求，以及對“美國優先”原則的操作化落實等考量。商人出身的特朗普及以“效忠鏈”緊緊捆綁在總統身上的特朗普核心戰略決策團體，將國家安全競爭視為一場需要精確計算投入產出，并以直接可見利益為衡量標準的商業交易。一是特朗普政府嘗試將經濟實力轉化為強制性權力，認識到在全面軍事沖突代價高昂且可能性較低的背景下，全球經濟的相互依賴是最有效的施壓杠桿和日常競爭戰場。傳統關稅、產業政策等防御性工具被系統性地升級為主動的、非對稱的進攻性武器。二是為了在財政緊縮條件下兼顧應對新型威脅與地區競爭，推動軍事手段向適應性與效率化轉型，特朗普政府認為昂貴、復雜的傳統高端武器系統在應對大規模消耗戰和低成本無人機等不對稱威脅時性價比不足，且漫長的采辦周期無法適應快速變化的威脅。三是特朗普政府在外交上追求直接、可宣傳的成果，主要是基于對傳統官僚體系和多邊外交低效、僵化的不信任，以及對國內政治宣傳需求的敏銳把握，認為高層直接干預和雙邊交易能更快達成可見成果，并最大化美國總統的個人政治資本。

結　語

總的來說，兩版戰略在“美國優先”原則上高度一致，但在目標設定、威脅認知、手段選擇和區域優先級排序上發生顯著演進，演進方向體現為更內顧、更務實、更強調經濟競爭與國土安全。戰略演進的性質并非根本性斷裂，而是在同一理念下的“策略性深化與聚焦”，反映特朗普政府從“破舊”到“立新”的戰略嘗試，旨在構建“權力現實主義”國際秩序下的美國優勢。從理論意義與政策啟示上來看，兩版《戰略》的對比展示了“非建制派傳統政治家”如何系統性地重構大國戰略敘事與實踐，其戰略調整對未來美國政策走向及大國競爭模式所具有的持久影響，需要在更長的時間尺度上去觀察研究。

免責聲明：本文轉自軍事文摘，原作者楊一帆。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯系我們！

轉自丨軍事文摘

作者丨楊一帆

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