呂德文：關(guān)于“農(nóng)民養(yǎng)老金”討論的八個(gè)誤區(qū)

2026年兩會(huì)期間，關(guān)于提高“農(nóng)民養(yǎng)老金”的討論，再次成為會(huì)場(chǎng)內(nèi)外熱議的焦點(diǎn)。許多觀點(diǎn)似是而非，有誤導(dǎo)輿論之嫌。針對(duì)相關(guān)代表性觀點(diǎn)，筆者嘗試做一些辨析。

1.“農(nóng)民養(yǎng)老金”的提法具有誤導(dǎo)性。

無(wú)論是代表委員，還是輿論，都習(xí)慣用“農(nóng)民養(yǎng)老金”來(lái)指代特定政策，這種說(shuō)法通俗易懂，傳播效果很好，但容易造成誤解。從政策層面看，并沒(méi)有“農(nóng)民養(yǎng)老金”這一獨(dú)立險(xiǎn)種。

2009年，國(guó)家開(kāi)始試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（俗稱“新農(nóng)保”），旨在解決農(nóng)村老年居民的基本生活問(wèn)題。2012年，該制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2014年，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，打破了戶籍限制，實(shí)行統(tǒng)一參保，建立了世界上覆蓋范圍最廣的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

當(dāng)年宣傳“新農(nóng)保”時(shí)，許多地方便使用“農(nóng)民養(yǎng)老金”作為代稱。客觀而言，這種宣傳方式行之有效，使“新農(nóng)保”深入人心。許多老年農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，發(fā)自內(nèi)心地“感謝黨、感謝國(guó)家”。時(shí)至今日，盡管養(yǎng)老金水平不高，但農(nóng)民普遍感到滿意，仍將“養(yǎng)老金”視為國(guó)家給予的福利待遇。在調(diào)查中，許多老年人統(tǒng)一用“老人錢”來(lái)指代國(guó)家發(fā)放的各項(xiàng)補(bǔ)助，包括糧食綜合補(bǔ)貼等。甚至有些村集體發(fā)放給老人的重陽(yáng)節(jié)慰問(wèn)金，也被稱為“老人錢”。

如今，“農(nóng)民養(yǎng)老金”的提法容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。第一，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，不存在專門針對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，單獨(dú)討論提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金水平，缺乏政策路徑依據(jù)。第二，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種具有中國(guó)特色的“福利+保險(xiǎn)”混合制度。它本質(zhì)上是帶有福利性質(zhì)的保險(xiǎn)制度，其核心仍是保險(xiǎn)。群眾將其簡(jiǎn)化為福利制度可以理解，但在公共輿論及嚴(yán)肅場(chǎng)合，這種說(shuō)法并不妥當(dāng)。因?yàn)槠渲须[含的邏輯是，農(nóng)民養(yǎng)老金的提高需完全依賴政府補(bǔ)貼，這忽略了保險(xiǎn)制度中個(gè)人權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的基本原則。

2.以貧困線作為養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不足。

許多人同情農(nóng)村老人的艱辛生活，不少代表和專家建議將貧困線作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。這種情緒可以理解，但理由并不充分。

“新農(nóng)保”制度在建立之初便遵循“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，這一原則至今仍然適用。簡(jiǎn)言之，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)解決的是“基本養(yǎng)老”問(wèn)題，而非貧困問(wèn)題。我國(guó)的“濟(jì)貧”工作另有政策體系，如低保、社會(huì)救助等。更重要的是，通過(guò)長(zhǎng)期的脫貧攻堅(jiān)，我國(guó)已基本解決絕對(duì)貧困問(wèn)題；當(dāng)前，我國(guó)仍保有健全的防返貧監(jiān)測(cè)體系，以防止規(guī)模性返貧。

農(nóng)村低保早已實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整、應(yīng)保盡保，防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制也極為健全。如果當(dāng)前仍有農(nóng)村老人因貧困陷入生活困境，大概率是其子女未充分履行贍養(yǎng)義務(wù)。

國(guó)外有些養(yǎng)老金制度以貧困線作為普惠標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)槠漯B(yǎng)老金制度本身兼具濟(jì)貧功能。但中國(guó)擁有更為健全的“濟(jì)貧”制度體系，養(yǎng)老金不宜也不應(yīng)承擔(dān)濟(jì)貧功能。因此，將貧困線作為提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的理由，是難以成立的。

3.通過(guò)提高養(yǎng)老金刺激消費(fèi)，與社會(huì)保險(xiǎn)的基本屬性不符。

不少經(jīng)濟(jì)界人士主張?zhí)岣摺稗r(nóng)民養(yǎng)老金”，理由是這可以擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)。這一理由似是而非，缺乏循證依據(jù)，且過(guò)于短視，與社會(huì)保險(xiǎn)的基本屬性相悖。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與養(yǎng)老金的關(guān)系十分復(fù)雜。更多情況下，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期決定養(yǎng)老金的運(yùn)行狀態(tài)，而非相反。在經(jīng)濟(jì)上行期，增加養(yǎng)老金確實(shí)有助于刺激消費(fèi)；但在下行期，增加養(yǎng)老金不僅難以刺激消費(fèi)，反而可能加大政府財(cái)政壓力，危及社保基金安全。社會(huì)保險(xiǎn)總體上要求長(zhǎng)期穩(wěn)定，其政策效應(yīng)具有長(zhǎng)周期特點(diǎn)，絕不能受短期經(jīng)濟(jì)政策隨意影響。

養(yǎng)老金具有典型的“福利剛性”特征。它并非適合作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策工具。一旦養(yǎng)老金上調(diào)，便很難再下調(diào)，否則會(huì)引發(fā)政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。換言之，即使未來(lái)財(cái)政承受能力不足，養(yǎng)老金也無(wú)法下降；甚至，若因物價(jià)上漲而養(yǎng)老金增幅過(guò)小，都可能引發(fā)問(wèn)題。可見(jiàn)，有些地方財(cái)政再緊張，即便延遲發(fā)放公務(wù)員工資，也不能拖欠養(yǎng)老金——這被視為底線問(wèn)題。

4.將老年農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)作為增加養(yǎng)老金的政策依據(jù)，缺乏可操作性。

許多人出于敬意和同情，肯定老年農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)，這作為個(gè)人情緒表達(dá)可以理解，作為一種政治正確的話語(yǔ)也無(wú)可厚非。但作為政策依據(jù)，尚缺乏科學(xué)論證。

在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，農(nóng)民通過(guò)繳納農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)、出“兩工”，為國(guó)家建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)財(cái)政以汲取型為主，需要從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民中汲取資源，以推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)。同時(shí)，城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村尚未建立養(yǎng)老保障制度。在當(dāng)時(shí)制度框架中，農(nóng)民擁有生產(chǎn)資料，土地承擔(dān)著保障功能。在一些城鎮(zhèn)化地區(qū)，許多失地農(nóng)民通過(guò)“土地?fù)Q社保”、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的方式，獲得了城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障。而在普通農(nóng)村地區(qū)，直到2009年后，才通過(guò)“新農(nóng)保”逐步建立養(yǎng)老保障制度。即使是今天，集體土地和“老年農(nóng)業(yè)”仍是許多農(nóng)民養(yǎng)老的重要支撐。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)68%，即將完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，“土地?fù)Q社保”，甚至通過(guò)土地征收獲得巨額補(bǔ)償?shù)目赡苄砸汛蟠蠼档汀Ｅc此同時(shí)，土地產(chǎn)出效益下降，難以支撐較高生活成本；年輕人進(jìn)城務(wù)工，家庭養(yǎng)老功能也逐漸弱化。土地保障水平與家庭養(yǎng)老功能的雙重下降，與“歷史貢獻(xiàn)”并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。

關(guān)鍵在于，“歷史貢獻(xiàn)”如何具體操作？如果采用普惠制，所有具有農(nóng)業(yè)戶口或長(zhǎng)期生活在農(nóng)村的老人都應(yīng)享受，但這可能缺乏現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。那些在城鎮(zhèn)化過(guò)程中獲益、但仍保留農(nóng)民身份的群體，顯然并不需要。有人提出以70歲為界，這看似明確，實(shí)則標(biāo)準(zhǔn)模糊。最棘手的是，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)并軌，如果“老年農(nóng)民”提高養(yǎng)老金，那么城鎮(zhèn)老年居民是否也應(yīng)同步提高？他們的生活狀況未必更好，同樣也有“歷史貢獻(xiàn)”。若要精準(zhǔn)施策，幾乎需要重建一個(gè)極為龐大的政策瞄準(zhǔn)系統(tǒng)。回想當(dāng)年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的復(fù)雜性，便可想而知。

5.將“農(nóng)民養(yǎng)老金”與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平簡(jiǎn)單對(duì)比，是在混淆概念。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)建立的制度，嚴(yán)格遵循個(gè)人“權(quán)利-義務(wù)”對(duì)等原則，其資金來(lái)源于企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)。簡(jiǎn)言之，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于福利關(guān)聯(lián)型，其保障水平依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于繳費(fèi)關(guān)聯(lián)型，其保障水平與單位和個(gè)人繳費(fèi)水平掛鉤，多繳多得、少繳少得。

在社會(huì)輿論和調(diào)查中，不少人抱怨企事業(yè)職工退休工資高，而農(nóng)民養(yǎng)老金卻少得可憐。這種情緒可以理解，但事實(shí)上存在巨大誤解。事實(shí)上，所謂的“農(nóng)民養(yǎng)老金”雖然數(shù)額較低，但基本來(lái)自財(cái)政資金；而城鎮(zhèn)退休職工養(yǎng)老金雖相對(duì)較高，卻并非源于財(cái)政撥款。哪個(gè)群體“占了國(guó)家便宜”？基本事實(shí)是清楚的。早些年，在沿海務(wù)工的農(nóng)民工，國(guó)家和企業(yè)都鼓勵(lì)繳納職工保險(xiǎn)，但許多務(wù)工人員選擇不繳。近年來(lái)，國(guó)家加大了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋力度。例如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方的工業(yè)區(qū)，即使是小廠，也被要求必須為職工繳納社保，否則將面臨勞動(dòng)監(jiān)察和人社部門的處罰。從當(dāng)前形勢(shì)看，主要問(wèn)題在于企業(yè)負(fù)擔(dān)重、參保積極性不高，而大多數(shù)農(nóng)民工參保意愿較強(qiáng)。2025年，相關(guān)法律規(guī)定，用人單位還需為靈活就業(yè)人員繳納社保，這給許多個(gè)體工商戶和小微企業(yè)帶來(lái)較大困惑。

客觀上，就業(yè)和養(yǎng)老是一體兩面。長(zhǎng)期以來(lái)，保就業(yè)是最大的民生，無(wú)論是政府，還是企業(yè)，以及農(nóng)民工自己，都覺(jué)得有份工作，是首要目標(biāo)。我們對(duì)很多初代農(nóng)民工訪談時(shí)，大家都有“退社保”的經(jīng)歷。如今想起來(lái)，后悔莫及，但為時(shí)已晚。

6.“視同繳費(fèi)年限”的移用，是錯(cuò)誤的。

有些人試圖引用上世紀(jì)九十年代中期城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中特殊的“視同繳費(fèi)年限”政策，作為老年農(nóng)民因歷史貢獻(xiàn)而提高養(yǎng)老金的理由。這完全是對(duì)不同性質(zhì)問(wèn)題的混淆和概念誤用。

“視同繳費(fèi)年限”是制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特殊產(chǎn)物。早期城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，即“年輕人養(yǎng)老人”，退休金與當(dāng)年繳費(fèi)無(wú)關(guān)，只與年輕人繳費(fèi)有關(guān)。由于沒(méi)有個(gè)人積累，養(yǎng)老待遇與當(dāng)年收入水平關(guān)系不大。但九十年代中期開(kāi)始，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步轉(zhuǎn)向部分積累制，養(yǎng)老金分為社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶兩部分，待遇水平開(kāi)始與繳費(fèi)情況掛鉤，體現(xiàn)多繳多得、少繳少得。在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，基本原則是“老人老辦法、新人新辦法”。

然而，“中人”（即在制度轉(zhuǎn)軌前參加工作、轉(zhuǎn)軌后退休的人群）面臨特殊問(wèn)題：他們年輕時(shí)繳費(fèi)供養(yǎng)了當(dāng)時(shí)的老人，個(gè)人賬戶卻沒(méi)有積累。例如，一位58歲的職工，若不計(jì)算“視同繳費(fèi)年限”，其個(gè)人賬戶僅有一年的積累。這部分缺失如何彌補(bǔ)，需要專門政策安排。為防止個(gè)人養(yǎng)老金大幅下降，順利實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)軌，才設(shè)置了“視同繳費(fèi)年限”這一特殊政策。

“視同繳費(fèi)年限”是我國(guó)獨(dú)有的概念，是制度轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物。“中人”事實(shí)上繳納過(guò)養(yǎng)老金，只是在制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中面臨賬戶銜接問(wèn)題。國(guó)家通過(guò)財(cái)政和社保基金補(bǔ)足其個(gè)人賬戶，并不意味著職工個(gè)人占了國(guó)家便宜。試圖將老年農(nóng)民的“歷史貢獻(xiàn)”視為繳費(fèi)年限，既混淆了兩類養(yǎng)老金的差異，也忽視了制度轉(zhuǎn)軌的特殊背景。

7.養(yǎng)老保險(xiǎn)不等于養(yǎng)老保障。

社會(huì)上熱議養(yǎng)老金問(wèn)題，目的是想通過(guò)提高養(yǎng)老金來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題。這種想法未免過(guò)于簡(jiǎn)單化。

農(nóng)村的養(yǎng)老保障是一個(gè)復(fù)合型制度體系，包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、互助養(yǎng)老等多種形式。客觀而言，養(yǎng)老金只是其中一環(huán)，甚至不是最關(guān)鍵的因素。即使將養(yǎng)老金立即提高到五六百元，甚至上千元，所能解決的問(wèn)題依然有限。我們?cè)诰┙颊{(diào)研，農(nóng)民養(yǎng)老金雖然已經(jīng)接近千元，但仍然得通過(guò)互助養(yǎng)老等體系，來(lái)保障農(nóng)民養(yǎng)老的問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)中，仍有勞動(dòng)能力的“年輕老人”并不急需養(yǎng)老金，他們不僅要養(yǎng)活自己，還要支持子女家庭，這種情況比比皆是。而對(duì)高齡老人來(lái)說(shuō)，當(dāng)前養(yǎng)老金水平杯水車薪，他們最需要的是照護(hù)。半失能老人需要簡(jiǎn)單照料，有人能幫忙做飯即可；失能老人則需要24小時(shí)陪護(hù)和護(hù)理。如果選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或雇傭保姆，生活能自理的老人每月需花費(fèi)一兩千元；半失能老人需三四千元；失能老人則需五六千元以上。某種意義上，僅靠所謂“農(nóng)民養(yǎng)老金”來(lái)解決養(yǎng)老保障問(wèn)題，無(wú)異于緣木求魚(yú)。

國(guó)家更需要依托農(nóng)村現(xiàn)有資源，建立簡(jiǎn)約高效的養(yǎng)老服務(wù)體系。例如，鼓勵(lì)年輕老人從事“老年農(nóng)業(yè)”，為他們提供與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相銜接的農(nóng)業(yè)服務(wù)，十分重要；對(duì)喪失勞動(dòng)能力的老人，建立鄰里守望相助的互助養(yǎng)老體系，發(fā)揮村級(jí)組織的服務(wù)功能，尤為關(guān)鍵；對(duì)于需要照護(hù)的老人，利用農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和資源優(yōu)勢(shì)，在社區(qū)內(nèi)嵌入小型養(yǎng)老院，是非常可行的方向。

養(yǎng)老金主要面向個(gè)人，具有市場(chǎng)化導(dǎo)向，未必是應(yīng)對(duì)中國(guó)老齡化問(wèn)題的最優(yōu)路徑。

8.如何算賬，是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

“農(nóng)民養(yǎng)老金”問(wèn)題涉及面廣，既需算政治賬，也要算經(jīng)濟(jì)賬，兩本賬必須統(tǒng)籌兼顧，才能穩(wěn)妥推進(jìn)。

不少專家對(duì)提高養(yǎng)老金的可行性進(jìn)行過(guò)論證，但究竟需要多少資金，尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)基本常識(shí)是，算賬不能僅考慮“老年農(nóng)民”群體。一旦提高該群體的養(yǎng)老金水平，必然產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，其他群體也會(huì)要求相應(yīng)調(diào)整。因?yàn)闊o(wú)論以何種理由為依據(jù)，都必須兼顧社會(huì)公平和各群體感受，否則可能得不償失，花了錢反而引發(fā)矛盾。更重要的是，必須考慮財(cái)政的可持續(xù)性。算賬不能只算一年，至少要展望二十年。二十年是一個(gè)長(zhǎng)周期，必須為未來(lái)發(fā)展留出空間。

一個(gè)客觀事實(shí)是，我國(guó)已連續(xù)三年將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌部分每年提高20元。這個(gè)金額平攤到每位老人身上，雖然杯水車薪，但在財(cái)政緊張的情況下，實(shí)屬不易。

有人打起了國(guó)企收益、財(cái)政赤字的主意，以此來(lái)提高養(yǎng)老金。權(quán)且不說(shuō)是否可行，就是可行，是否到了必須要?jiǎng)佑眠@些資源的時(shí)刻？

每個(gè)人都應(yīng)為自己算賬，而不僅是為國(guó)家算賬。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，年輕農(nóng)民工參保意識(shí)增強(qiáng)，積極繳納社保；在新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，新就業(yè)群體的權(quán)益維護(hù)也成為重要議題。現(xiàn)有政策中，養(yǎng)老金設(shè)有多個(gè)繳費(fèi)檔次，個(gè)人可選擇較高檔次進(jìn)行繳納；許多地方也允許一次性補(bǔ)繳。這些都是提高養(yǎng)老金水平的有效措施，而非完全依賴國(guó)家財(cái)政投入。

從養(yǎng)老金本身而言，大家都愿意算經(jīng)濟(jì)賬。但就養(yǎng)老保障而言，我們更該算政治賬和社會(huì)賬。從實(shí)踐中看，養(yǎng)老危機(jī)最嚴(yán)重的地方，未必是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地方。從我們的調(diào)查看，恰恰是一些經(jīng)濟(jì)條件不錯(cuò)，家庭收入也可以的地方，老年人養(yǎng)老狀況堪憂。因?yàn)椋B(yǎng)老金也好，老年人積蓄也罷，最終形成了擠出效應(yīng)，把子代的養(yǎng)老責(zé)任給擠出去了。從內(nèi)部視角看，養(yǎng)老危機(jī)本質(zhì)上是倫理危機(jī)。