農村養老四問

今年全國兩會，農村養老話題熱度持續攀升。“十五五”規劃綱要草案明確提出“完善城鄉養老服務網絡”；政府工作報告將“更大力度保障和改善民生”列為2026年發展主要預期目標之一，并提出“城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元”。

政策信號密集釋放的背后，是農村養老問題日益迫切的現實。農村養老體系的短板究竟“短”在何處？補齊短板，又該從何處破題？帶著這些問題，記者專訪了全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成。

農村老齡化是“超常規中的超常規”

記者：您認為當前我國農村養老面臨的最核心、最緊迫的問題是什么？

鄭功成：要回答這個問題，首先必須認清一個核心判斷：我國的人口老齡化，絕非常規意義上的老齡化，而是典型的“超常規老齡化”，而農村老齡化，更是“超常規中的超常規”。

我國人口老齡化呈現出三個鮮明特征。第一，規模超大，60歲以上老年人口已突破3億。第二，速度超快，僅用短短20多年時間，便從低度老齡化邁入中度老齡化，并正以前所未有的節奏向深度老齡化演進。

第三，高齡化與斷崖式少子化交織疊加。不同于西方國家漸進式的高齡化進程和緩慢下降的出生率，我國80歲以上高齡老人從2010年的1600多萬激增至如今的4000多萬，與此同時新出生人口急劇下跌。

多重壓力下，直接導致家庭養老這一傳統支撐力量迅速弱化，進一步加劇了整個養老保障體系的承壓程度。這意味著應對老齡化不能按部就班，必須上升為國家戰略，舉全國之力方能破解。

其中，農村的老齡化更是“超常規中的超常規”。

首先，農村的老齡化程度更高。隨著城市化進程的加快，大量農村青壯年流入城市，目前農村60歲以上的人口占農村總人口大概是23.8%以上，而城市只有15.8%以上，農村的老齡化程度比城市高出約8個百分點。

其次，農村老人的養老困境更加顯著。收入上，統計顯示農村80%的農活由60歲以上老人承擔，收入來源單一且微薄。設施上，除了覆蓋特困老人的鄉鎮敬老院，多數農村老人享受不到普惠性養老服務。人力上，青壯年大量進城，留下“誰來照料”的現實難題。空間上，農村居民居住分散，互助式養老和集中式養老難以實現。

因此，應對老齡問題的重點在農村，難點也在農村。我們應對人口老齡化國家戰略成不成功，最終要看農村的老人能不能過好晚年。對待農村老年人的態度，不只是家之大事，更是國之大事。

應盡快對農村高齡農民進行“歷史性補償”

記者：今年政府工作報告提出“城鄉居民基礎養老金月最低標準再提高20元”，這一舉措有何重要意義？后續農村養老金保障體系該如何優化完善？

鄭功成：看待這個問題，需要歷史的眼光，更要有現實的緊迫感。

首先，我們要肯定進步。2009年國家為農民建立養老金制度，實現了從無到有的歷史性突破。從2024年開始，基礎養老金連續三年按人月均20元調升，釋放出兩個積極信號：

一是調整頻次跟上了城鎮退休職工的節奏，從過去幾年一調變成每年一調，給了農民一個穩定的預期；二是調整幅度在加大，三年累計上漲60元，超過了此前14年累計增長48元的幅度。

這表明，黨和政府對農村居民的重視程度，正在轉化為實實在在的政策行動。

但我們也要清醒地看到，當前城鎮居民（以農民為主體）的養老金水平依然嚴重偏低。全國基礎養老金最低標準僅163元，僅相當于農村居民人均可支配收入的10%，甚至低于農村低保標準。僅靠養老金，遠不足以維持農村老人的基本生活水平。

目前，社會上不少聲音提出將農民養老金普遍提升至500元甚至1000元，但從制度發展規律和財政承受能力來看，這種“一刀切”的方式并不現實。我的建議是，按照“分類分層，分年齡段”的標準，采取差異化方式解決問題——

對于中青年農民，要強化“保險”色彩，通過政府補貼、集體補助等方式，分擔他們的繳費責任，激勵他們參保繳費；

對于已經年滿60歲的低齡健康老人，通過普遍性地小幅提高基礎養老金，讓他們共享發展成果；

對于70歲特別是80歲以上的高齡農民，應當盡快大幅度提高其基礎養老金標準，實施“歷史性補償”。

農村養老保障體系仍有多重突出短板

記者：除了養老金這一核心制度，當前農村養老還存在哪些問題？

鄭功成：除了之前所說的農村養老金水平偏低的問題，目前我國農村養老保障體系還存在多個突出短板，主要體現在以下幾個方面：

第一個短板是財政投入的結構性失衡。目前國家對企事業職工養老金的補貼每年超過1.5萬億元，而對養老服務的財政投入則相形見絀。隨著老齡化程度加深，養老服務短缺的問題日益凸顯，單純依靠養老金已經難以滿足老年人，特別是失能、高齡老人的現實需求。財政投入“重養老金、輕養老服務”的傾向，已經到了必須調整的時候。

第二個短板是農村養老服務供給不足、精準度不夠。目前，農村的養老服務主要聚焦于“五保戶”、特困老人等小眾群體，這部分群體的保障條件相對較好，但大量雖然有子女卻能失智、空巢高齡的普通農村老人，卻成為政策覆蓋的盲點。另外，適合農村、可復制可推廣的養老服務模式也尚待進一步探索。

第三個短板是長期護理保險制度尚未覆蓋農村老年人。截至2025年，長期護理保險制度覆蓋人數已增至3億人，有效緩解了城鎮家庭負擔。但在城鄉二元結構背景下，長護險的覆蓋深度存在明顯落差，在絕大多數農村地區的覆蓋率為零，致使農村失能失智老人難以享受長護險待遇。因此，還需進一步探索完善長護險在農村地區的落地路徑。

第四個短板是農村醫療保障水平偏低。農村老人參加的是城鄉居民醫療保險，政策范圍內的報銷比例接近70%，而城鎮職工醫療保險的報銷比例可達85%，兩者差距明顯。醫療保障不足已成為農村老人的一大沉重負擔，也加劇了農村養老的困境。加快構建一套銜接有序、綜合系統的老年保障體系，是廣大農村老人安享幸福晚年的現實需要。

聚焦“投資于人”

解決重點群體的“急難愁盼”

記者：解決農村養老問題，當前的政策導向是什么？當前和今后一段時間，國家的發力重點應在哪里？

鄭功成：可以說，我們正處在解決農村養老問題的關鍵窗口期。當前最核心的政策導向，可以概括為四個字：“投資于人”。具體到社會保障領域，就是要堅持“提低扶弱”——把低水平的養老金、醫療保障提上來，重點幫扶農村老人、困難群體，解決關鍵問題。

解決農村養老問題，“十五五”時期是關鍵。因為我們要在這五年里，完成兩個層面的任務。

一是解決眼下的“急難愁盼”。對于特困老人、失能失智與高齡空巢老人的保障問題，不能再拖、不能再等，應盡快落實到位。

二是提供清晰的“穩定預期”。在這一時期，要逐步建立起一套成熟的制度框架，讓農村老人看清未來的生活圖景。國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要已經明確，到2035年要實現基本公共服務均等化。這個目標能不能實現，關鍵就看“十五五”這五年能不能把農村的短板補上去。

應完善農村養老服務，加大投入、因地制宜。首先，要調整財政投入結構，適當控制養老金調整的增量，把更多財力投向養老服務，而且要堅持“費隨人走”，老人在哪里，養老服務的資金就到哪里，提高公共資源配置的精準度。

其次，農村養老機構要聚焦重點人群，適當放寬只接受“五保戶”的限制，重點面向失能失智、高齡老人，按照國家“十五五”規劃，護理型床位要占到73%，農村地區應當更高，以滿足農村重點人群的護理需求。

應推廣公建民營、互助養老模式。我在貴州調研時看到一個案例，村里把閑置的小學改成老人活動場所，鄰里自發為老人做飯、陪伴，形成了很好的鄰里互助氛圍，還吸引了外出子女回流，這種模式充滿人情味、成本低。政府要做的就是“扶一把”，把農民的內生動力和積極性激發出來，千萬不要簡單照搬城市的集中化養老模式。

我還建議推動城鄉老人雙向流動，緩解農村養老壓力。

一方面，鼓勵低齡健康的城市老人下鄉，解決他們的住房顧慮，比如可探索長租機制或者實行類似小產權房的制度安排，讓他們安心下鄉。此舉可以將城市財富帶至鄉村，將城市文明帶到鄉村，可社內為鄉村全面振興的有益途徑。

另一方面，疏通農村老人進城的渠道，尤其是面向高齡、失能失智的農村老人，應當放開其隨子女遷居城鎮的政策，讓城市的養老機構向他們開放，由子女付費、定期探望，讓專業照護替代留守困境，讓親情不被距離阻隔，此舉可以解除一部分農村失能失智老年人和高齡空巢老年人的后顧之憂，同時帶動城鎮養老消費。

同時，還應加快完善農村養老配套制度。比如，推進長期護理保險制度向農村地區延伸，加快居民醫保與職工醫保合并步伐，加強農村老年人就業權益保障制度等，多方協同織密養老服務保障網。

總之，農村老年保障問題應當成為應對老齡化國家戰略實施的關鍵所在，它不是無解的，而是有解的，關鍵是事在人為。只要我們堅持正確的方向，采取精準的措施，發揮制度和傳統優勢，就一定能緩解乃至解決好農村養老問題，讓農村老人安享晚年。

作者：農民日報全媒體記者 梁冰清 侯雅潔

原標題：“十五五”關鍵窗口期，如何補齊農村養老短板？——訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成

來源：農民日報

圖片：中國老年報、北京教之道

監制：杜娟 編輯：劉詩麟