“補低扶弱”、投資于人：如何織密共同富裕保障網

2026年全國兩會結束了，而兩會中關于社會保障的熱點議題仍在持續。“十五五”規劃綱要明確提出，加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富裕。社會保障作為民生安全網、社會穩定器和共同富裕助推器，如何在新發展階段更加公平、更可持續、更有效能？圍繞健全社會保障體系、優化制度安排、破解重點群體民生難題等核心議題，中青報·中青網記者日前專訪全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長鄭功成。

全國人大代表鄭功成參加2026年全國兩會。受訪者供圖

——面向“十五五”，需要加快健全社會保障體系、優化制度設計，當務之急是堅持“補低扶弱”，聚焦保障水平偏低、處于弱勢地位的群體，對此要多做雪中送炭的事。

——以“投資于人”為戰略導向，聚焦“一老一小”、靈活就業勞動者、農村高齡老人等重點人群精準施策，通過守正創新完善制度安排，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，為扎實推進共同富裕提供堅實可靠的制度支撐。

——提高農民養老金，特別是高齡農民養老金，已成為全社會的高度共識和熱切期盼。

記者：您認為，建立健全社會保障體系、優化社會保障制度，當務之急在于“補低扶弱”。請您闡釋一下這一理念的核心內涵，以及在當前階段推進的緊迫性？

鄭功成：我認為，“補低扶弱”的核心內涵在于社會保障工作要聚焦那些保障水平低、處于弱勢狀態的群體，多做雪中送炭的事。這要求我們對濟貧助弱類保障項目盡力而為，對錦上添花類項目則要量力而行。我們必須堅守社會保障促進社會公平這一核心理念，其建立在集體主義與互助共濟基礎之上。沒有社會保障就沒有社會共享，沒有社會共享就沒有社會公平。社會保障與共同富裕是正相關的關系，建立健全的社會保障體系是中國式現代化的內在要求，社會保障水平的高低決定著全體人民共享國家發展成果的份額，應作為衡量扎實推進共同富裕取得進展的核心指標。

推進“補低扶弱”在當前階段具有極強的緊迫性，這源于三個關鍵判斷：第一，現行社會保障制度在城鄉之間、地區之間、不同群體之間確實存在待遇差距偏大的現象，公平性不足不僅造成低保障人群后顧之憂仍大，而且直接影響到民生與經濟的發展。第二，我國社保基金結余充足，當前問題的核心不在于缺錢，而在于制度不夠優化。因此，必須將制度優化擺在可持續發展前面。第三，優化制度的關鍵在于守正創新。守正，即堅守共建共享、公平正義、互助共濟、政府負責等底線，堅決反對市場化、私有化等錯誤傾向；創新，則要適應數字化、超常規高齡化等時代新變化。守正不創新會走向僵化，創新不守正則易誤入歧途。在扎實推進共同富裕的新發展階段，唯有通過“補低扶弱”優化制度，才能真正解決人民群眾的急難愁盼，增強制度的公信力，為全體人民提供清晰穩定的安全預期，進而為實現共同富裕提供永久可靠的制度支撐。

記者：面向“十五五”的社會保障制度，如何體現“投資于人”？“低、弱”具體指哪些群體？

鄭功成：“投資于人”是當前宏觀政策的戰略取向，意味著國家發展成果要更多更公平地惠及全體人民。在社會保障領域體現“投資于人”，其核心就是“補低扶弱”。這里的“低”，是指社會保障水平低的群體；“弱”，是指在社會競爭與發展中處于弱勢地位的群體。

保障“低”群體的典型代表是廣大農民，特別是高齡農民。他們的基本養老保險待遇嚴重偏低，月基礎養老金僅100多元，根本不可能保障其基本生活。“弱”則鮮明地體現在需要照顧的“一老一小”及母親群體上。如失能失智與高齡空巢老年人是需要社會化照護服務的弱勢群體，嬰幼兒是需要社會化托育服務的弱勢群體，而女性因生育行為會面臨工作中斷、收入銳減、養老金權益受損等多重風險，她們也是特別需要制度性呵護的群體。

記者：“十五五”規劃綱要明確提出，逐步提高城鄉居民基礎養老金。今年兩會上代表委員建議提高農村養老保障的呼聲很高。您建議對于70歲以上的高齡農民應當盡快大幅度提高其基礎養老金標準，是基于怎樣的歷史及現實考量？

鄭功成：我國現行的居民養老保險覆蓋的主體是農民，而農民是最需要特別對待的職業群體。我到各地調研發現，絕大多數地區都是年滿60歲以上的老年人在耕地上勞作，甚至七八十歲了還需要種地，而愿意當農民的年輕人在銳減，許多地方反映農民沒有接班人了。因此，我特意強調的是農民養老金，農民是需要認真對待的職業群體，而不能將其與非農產業勞動者混為一談，農民養老金制度要解決的不僅是當代農民特別是老一代農民的養老問題，更是要解決未來中國誰來當農民的問題，公共政策應當考慮到這一點。我提出盡快大幅度提高高齡農民基礎養老金標準的建議，是基于深刻的歷史正義、緊迫的現實需求、制度公平的內在邏輯以及強烈的社會關切這些考量。

首先是基于對歷史貢獻的補償。現在70歲以上的農村老年人，在改革開放前普遍以無償“義務工”形式，修水庫、筑公路，為我國工業化建設和國家財富的原始積累作出巨大貢獻。他們的勞動成果實質上凝結在現有的國有資產中。從養老保險的法理上講，這段付出理應“視同繳費”。因此，大幅度提高高齡農民基礎養老金，不是施舍，而是對其歷史貢獻的遲來的制度性補償，體現出歷史公正性考量。

其次是應對嚴峻的現實考量。當前，以農民為主體的城鄉居民基本養老保險待遇嚴重偏低，基礎養老金部分每月僅100余元，無法保障高齡農民的基本生活。這個群體生活脆弱性高，改善其待遇具有極端緊迫性，時不我待。

再次是促進制度公平的內在要求。我國基本養老保險制度存在三大群體（職工、機關事業人員、居民）之間的待遇差距。提高高齡農民養老金，是縮小這一差距、促進制度走向公平的關鍵一步。這不僅能讓老年人直接受益，更能對中青年農民和農民工參保形成正向激勵，增強整個公共養老保險制度的公信力。

最后是回應普遍的社會關切。提高農民養老金，特別是高齡農民養老金，已成為全社會的高度共識和熱切期盼。這關乎基本民生，也關乎民眾對制度的信心。鑒于這一群體規模逐年遞減，國家財政是完全可以承擔的。例如，為全國約2000萬名80歲以上農村老人每人每月增發500元，年支出約1200億元，僅占GDP的約0.086%，且未來壓力會越來越輕。因此，這是一項兼具政治責任、道德義務與現實可行性的關鍵舉措，是踐行“投資于人”的戰略，必須盡快付諸實施。

記者：公眾對2025年國家實行的育兒補貼和免費學前教育政策反響很好。從促進社會公平、消除家庭后顧之憂的角度看，您認為如何進一步加強生育補貼與保障？

鄭功成：2025年推出的育兒補貼是黨和政府送給新生兒的一筆豐厚“福利”，但只是在減輕家庭育兒成本，并未緩解生育女性自身的后顧之憂。

對女性而言，生育行為直接影響巨大，一般面臨工作或勞動中斷、收入中斷或銳減、養老金權益受損等一系列風險。因此，要提高出生率，除發展好兒童福利事業，還須著重考慮保障生育女性的權益。在著力促進社會公平、扎實推進共同富裕和國家鼓勵生育的大背景下，極有必要將生育女性的養老金權益保障納入加快建構生育友好型社會和優化健全基本養老保險制度范疇。

為此，我建議建立“母親養老金制度”。具體而言，就是將嬰兒養育時間（如一年或兩年）作為參加基本養老保險視同繳費時間，確保生育女性的養老金待遇不因育兒而受影響。這一制度設計，將生育貢獻與晚年保障相掛鉤，體現的是對女性生育社會價值的制度性承認和對其養老金權益的制度性維護，同時也能夠減輕企業負擔，促進整個養老金制度和生育女性社會權益的公平。

這一制度應當是國家層級的制度安排，適用范圍應當是所有具有中華人民共和國國籍的生育女性，無論城鄉、無論是否有工作。其“視同繳費”的成本，應由國家財政、單位繳費和個人繳費等主體各方共同分擔，體現生育行為的社會價值和國家與社會責任。希望“十五五”期間能夠出臺此政策，并納入“社會保險法”修法范圍，給所有生育女性和準備生育的女性提供清晰穩定的預期。

記者：當前，外賣騎手等新形態就業群體的社會保障越來越受到重視。您認為如何提高其參保積極性，將其有效納入社會保障網？

鄭功成：面向“十五五”乃至更長時期，中國式現代化建設在全面提速，走向共同富裕的步伐會明顯加快。對于以農民工為主體的靈活就業群體而言，如何通過優化制度安排，讓他們能便捷、低成本地參與到社會保障體系中來，是我們必須破解的難題。

具體來說，要實現基本養老保險制度的高質量發展，必須提高制度的統籌責任本位。職工基本養老保險應當實現標準化的全國統籌，以全國統一的政策，促使制度公平性得到進一步提升。同時，要優化基本養老保險的單位與個人籌資機制，重點是解決靈活就業特別是新業態就業人群的養老保險籌資負擔問題。我們需要細分人群，精準激發其參保繳費積極性，增強中央與省級統籌的責任，循序漸進地提高靈活就業人群的養老金待遇，讓他們看到清晰、穩定的預期，從而自愿、積極地參與到制度中來。這不僅是保障他們當下的權益，更是為他們年老后的生活提供可靠的支撐。

我們強調“投資于人”，不僅要關注年輕一代、投資未來，還應當回饋過去、補償農村老人的歷史性貢獻。社保制度優化沒有終點，只有連續不斷的新起點。唯有堅定促進社會公平的初心，堅守互助共濟的法則，堅持守正創新的路徑，聚焦“一老一小”、靈活就業、農民特別是高齡農民等重點群體，不斷完善制度設計、提升服務質效，才能織密織牢社會保障網，讓全體人民共享改革發展成果，為扎實推進共同富裕、實現中國式現代化提供堅實可靠的社會保障支撐。

來源：中國青年報