雅安市雨城區新型農村集體經濟發展的現實困境與提質路徑

習近平總書記指出，“發展壯大村級集體經濟是強農業、美鄉村、富農民的重要舉措”。

作為雅安市主城區，雨城區兼具城區近郊的區位優勢與 75% 森林覆蓋率的山區生態稟賦，是四川省 “五雅” 特色產業核心產區、雅安市鄉村振興示范創建核心承載區，其集體經濟發展兼具近郊要素集聚優勢與山區資源開發約束，具有典型的縣域研究價值。近年來，雨城區在資源盤活、產業融合、機制創新等方面開展多維度探索，形成一批成功實踐案例，但受地理條件、人才短缺、產業層次偏低等因素制約，仍處于從 “起步突破” 向 “提質增效” 轉型的關鍵階段。

本文立足雨城區發展實際，系統梳理其新型農村集體經濟發展現狀與特征，深入剖析核心發展困境，針對性提出突破對策，既為雨城區破解鄉村發展瓶頸提供實踐路徑，也為同類山區近郊型縣域發展新型農村集體經濟提供理論參考與實踐借鑒。

一、雨城區新型農村集體經濟發展的現狀特征

近年來，雨城區緊扣鄉村振興戰略部署，以激活集體資源、推動產業融合、實現農民增收為核心目標，大力培育發展新型農村集體經濟，2025 年全區村集體經濟總收入達 1882.35 萬元，村均收入 17.93 萬元，其中經營收入 636.03 萬元、投資收益 117.31 萬元，取得階段性發展成效，逐步形成四大鮮明特征。

1. 政策支撐體系逐步完善，財政扶持精準發力

雨城區緊跟省、市工作部署，先后出臺《雨城區村級集體經濟三年倍增行動實施方案》《雨城區發展村級集體經濟財政獎勵辦法》等專項政策文件，構建起 “制度保障 + 資金支持 + 項目落地” 的三位一體政策支撐體系，重點推進 11 個試點村率先發展。2019-2025 年，全區累計爭取中省財政村級集體經濟扶持資金 5200 萬元，落地實施種養基地、加工廠房、民宿運營等集體經濟項目 44 個；充分發揮村級集體經濟發展基金引導撬動作用，累計投入 1781.62 萬元支持村集體培育特色產業，有效緩解集體經濟發展初期資金短缺難題。

2. 經營發展模式多元探索，聯村抱團發展初見成效

雨城區立足各村資源稟賦差異，探索形成資源開發型、資產盤活型、產業融合型等九種新型農村集體經濟發展模式，打破傳統村域發展邊界，創新組建 3 個片區綜合黨委、20 個聯村黨委，落地實施 “強村帶弱村”“村村聯合” 合作項目 12 個，覆蓋竹筍精深加工、特色水產養殖、田園綜合體運營等領域，逐步形成特色種養、茶竹加工、生態文旅協同發展的產業格局。2025 年，八步鎮 10 萬羽蛋雞場通過 “基地共建 + 按股分紅” 模式，帶動周邊 3 個村年集體經濟增收合計 31.6 萬元，聯村發展的規模效應與帶動效應初步顯現。

3. 集體資源盤活有序推進，資產監管體系不斷規范

雨城區按照 “統籌兼顧、綜合利用、分類處置、創新盤活” 的工作思路，將集體土地經營權流轉、經營性資產出租等各類集體資源交易行為，全部納入公共資源交易服務中心進行公開競價，明確交易流程、規范管理標準，筑牢集體資產規范運營 “防火墻”。截至目前，全區累計發布集體資產交易公告 43 宗，成交合同金額 524.62 萬元；全面完成 895 份農村集體經濟合同清理規范工作，有效整治集體資產交易不規范問題，為集體資金、資產、資源高效利用奠定堅實制度基礎。

4. 示范引領效應持續凸顯，特色發展典型不斷涌現

雨城區一批基礎條件較好、資源稟賦突出的村莊，率先實現集體經濟提質增效，成為區域新型農村集體經濟發展的 “領頭羊”。草壩鎮合江村深耕茶產業全鏈條發展，建成標準化茶葉交易市場、茶文化研學學院，依托直播帶貨實現年銷售額超 300 萬元，2024 年村集體經濟總收入達 124.9 萬元，獲評四川省鄉村振興示范村；碧峰峽鎮七盤村以藏茶加工為核心，成立村集體控股建筑公司，2023 年成功躋身集體經濟百萬村行列；大興街道大寨村依托優質生態資源發展桶裝水產業，2025 年村集體收入達 391.82 萬元，形成一批可復制、可推廣的集體經濟發展典型案例。

二、雨城區新型農村集體經濟發展的現實困境

盡管雨城區新型農村集體經濟發展取得階段性成效，但在轉型提質過程中，受自然條件、要素供給、產業發展、政策實施等多重因素制約，仍面臨一系列深層次發展難題，成為制約集體經濟規模化、市場化、可持續發展的核心瓶頸。

1. 人才引育留用存在三重困境，專業運營能力亟待提升

人才短缺是雨城區發展新型農村集體經濟的首要瓶頸，整體呈現 “引不進、留不住、育不強” 的突出問題。一方面，農村勞動力單向流出特征顯著，2025 年全區農村外出務工人數達 7.8 萬人，本土人才儲備嚴重不足，部分偏遠山村甚至出現村干部崗位 “無人愿當、無人能當” 的局面，返鄉創業人數持續下滑，鄉村對各類人才的吸引力持續弱化。

另一方面，現有集體經濟經營管理隊伍專業能力不匹配，多數管理人員擅長基層社會治理與公共服務工作，缺乏現代企業管理、市場運營拓展、產業規劃布局與市場風險研判的專業能力；外部專業人才導入機制仍處于初步探索階段，職業經理人、技術骨干等專業人才匱乏，難以滿足集體經濟規模化、市場化發展的實際需求。

2. 資源要素保障供給不足，土地與金融約束尤為突出

資源要素供給與集體經濟發展需求的適配性不足，集中體現在土地利用與金融支持兩大核心領域。

土地利用方面，多數村莊土地受嚴格規劃管控，使用彈性不足；農用地因山區地形復雜、配套基礎設施滯后，開發難度大、利用效率低，土地細碎化問題突出，難以實現規模化經營；部分村莊未完成村莊空間規劃編制，閑置建設用地盤活缺乏規劃支撐；宅基地與集體經營性建設用地存在地塊小、分布散的問題，與產業集聚發展的用地需求形成結構性矛盾。

金融支持方面，盡管雨城區試點推行集體收益權抵押擔保貸款，但 2025 年僅落地 2 筆總計 270 萬元，政策覆蓋面極低；村級集體經濟組織普遍面臨融資難、融資貴問題，商業銀行鄉鎮網點持續收縮，金融產品仍沿用城市開發模式，存在申請流程繁瑣、授信額度偏低、貸款利率偏高、還款周期與農業生產周期不匹配等問題，進一步制約金融工具對集體經濟發展的支撐作用。

3. 產業融合發展深度不足，產業鏈與利益聯結存在雙重短板

產業發展質量不高是雨城區新型農村集體經濟提質增效的核心短板，集中體現為產業鏈條不完善與利益聯結機制不健全兩大問題。

一方面，產業鏈條短、產品附加值低，一二三產業融合發展的規模小、程度淺，農產品仍以初加工為主，產地初加工率不足 75%，茶葉、花椒等特色農產品精深加工企業稀缺，全區僅 3 家規模以上中藥材加工企業；冷鏈物流網絡覆蓋不足，生鮮農產品流通損耗率偏高，市場輻射范圍受限；區域公共品牌運營能力薄弱，產業整體市場競爭力不強，如合江村茶旅融合仍停留在簡單的觀光采摘階段，茶文化內涵挖掘與業態融合不足。

另一方面，集體經濟主體產業參與度低、話語權弱，當前多采用 “企業 + 農戶” 合作模式，村集體僅作為土地要素供給方嵌入產業鏈條，長期處于價值分配底端；在農民專業合作社運營中，村集體持股比例普遍偏低，難以參與產業規劃、項目決策等核心環節，無法充分分享產業增值收益，集體經濟發展內生動力嚴重受限。

4. 政策實施落地效能偏低，協同性與導向性存在明顯偏差

盡管雨城區已構建起新型農村集體經濟發展政策支撐體系，但政策落地實施效能不足，難以形成推動發展的強大合力。

一是政策協同性不足，農業農村、財政、發改、自然資源等部門的扶持政策分散出臺，缺乏有效銜接與統籌推進機制，政策申請流程繁瑣、跨部門審批周期長，甚至出現企業多頭申報、項目重復建設的情況，造成政策資源浪費。

二是資金投向存在偏差，大部分財政扶持資金用于農村基礎設施建設，產業發展類資金占比偏低，與集體經濟培育特色產業、實現可持續發展的實際需求不匹配。

三是考核導向存在偏差，考核指標過于側重集體經濟收入總量，對可持續發展能力、產業發展質量、群眾滿意度、生態環境保護等指標權重偏低，易引發村集體短期發展行為，部分村集體僅采用簡單的資產出租模式發展集體經濟，缺乏中長期產業發展規劃，不利于集體經濟長效發展。

5. 區域發展失衡問題顯著，馬太效應持續加劇

雨城區村級集體經濟發展呈現明顯的區域不平衡特征，“強者愈強、弱者愈弱” 的馬太效應不斷加劇。

一是村際發展差距懸殊，全區村級集體經濟經營性收入最高與最低行政村差距過大，先天資源稟賦的差異未通過政策扶持有效對沖，普惠性政策反而進一步拉大了村域發展鴻溝。

二是區位分化特征顯著，近郊村莊依托城市消費輻射、要素流動便利等優勢，快速發展農文旅融合、城市配套服務等業態，集體經濟發展勢頭良好；偏遠山區村莊受交通條件落后、資源稟賦匱乏、要素流入成本高等因素約束，集體經濟長期發展滯后。

三是發展后勁兩極分化，示范村通過產業積累形成穩定的自我造血機制，進入良性發展循環；基礎薄弱村受產業支撐缺失、發展資金不足、運營能力匱乏等多重制約，難以找到合適的發展突破口，跨越趕超難度較大。

6. 集體 “三資” 管理尚不規范，監督治理機制運行不暢

農村集體資金、資產、資源運營與監督管理存在明顯短板，制約了集體資源轉化效率與群眾合法權益保障。一方面，“三資” 運營規范化程度偏低，部分村集體財務管理制度不完善，管理人員會計專業素養不足，存在賬本記錄不規范、原始憑證缺失、賬目核算不全等問題，集體資產經營的收益管控與風險防范能力薄弱。

另一方面，監督治理機制運行失效，集體資產運營的公開化、透明化程度偏低，“四議兩公開” 制度未嚴格落實；村集體經濟組織成員大會、理事會、監事會的職能普遍缺位，民主監督流于形式，日常運營管理不規范，集體與群眾的合法權益難以得到有效保障。

三、雨城區新型農村集體經濟提質增效的實踐路徑

結合雨城區 “城區近郊 + 山區生態” 的雙重稟賦、“五雅” 特色產業發展基礎與當前核心發展困境，從人才隊伍、要素保障、產業融合、政策體系、三資管理、區域協調六大維度，提出針對性實踐路徑，推動雨城區新型農村集體經濟實現規模化、市場化、可持續發展。

1. 建強鄉村人才隊伍，破解引育留用三重難題

圍繞 “引才、育才、留才” 全鏈條發力，破解鄉村人才短缺瓶頸。

精準引才方面，出臺鄉村人才回歸專項扶持政策，通過創業補貼、住房教育保障、貸款貼息等舉措，吸引本土外出人才、高校畢業生、退役軍人返鄉創業；建立在外人才信息庫，以鄉情紐帶引導鄉賢反哺，公開選聘職業經理人補齊專業運營短板。

分層育才方面，依托黨校、農業農村部門、職業院校等資源，開展村干部、集體經濟負責人全覆蓋專業培訓，內容聚焦市場運營、項目管理、財務會計等核心領域；建立 “導師幫帶制”，邀請行業專家、優秀經營者開展一對一實戰指導，落實 “一村六員一主播” 計劃，培育電商直播、農技服務等本土實用人才。

用心留才方面，將集體經濟發展成效與村干部薪酬、晉升直接掛鉤，對成效突出者給予專項獎勵；設立人才服務專員，提供項目落地、行政審批 “一對一” 服務，搭建干事創業平臺，支持鄉村人才領辦經營主體、參與項目運營，激活人才發展內生動力。

2. 強化資源要素保障，破解土地金融雙重約束

聚焦土地與金融兩大核心要素，強化供給保障與優化配置，破解發展要素瓶頸。

盤活土地資源，加快編制全域村莊空間規劃，為閑置建設用地盤活、產業項目落地提供規劃支撐；開展農用地 “小塊并大塊、零散變集中” 整治，配套完善田間基礎設施，提升規模化利用水平；深化集體經營性建設用地入市改革，摸排盤活閑置宅基地、廢棄廠房等存量資源，通過出租、入股等方式高效利用；建立集體用地彈性供給機制，在規劃管控內適度放寬產業用地審批權限，提升土地使用靈活性。

強化金融賦能，擴大集體收益權抵押擔保貸款試點，簡化審批流程、降低準入門檻，加大信貸投放；引導商業銀行下沉服務重心，優化鄉鎮網點布局，研發適配農業生產與集體經濟發展的專屬金融產品，合理調整授信、利率、還款周期；搭建政銀企常態化對接平臺，定期開展融資推介會消除信息壁壘；開展鄉村金融知識普及行動，提升村民與村干部金融素養，破除 “不敢貸、不會貸” 觀念。

3. 深化產業協同融合，完善產業鏈與利益聯結機制

以延鏈補鏈強鏈提升產業附加值，以重構利益聯結強化村集體話語權，推動產業高質量發展。

推動產業全鏈條升級，依托 “五雅” 特色產業資源，培育壯大精深加工主體，開發高附加值產品，提升農產品產地初加工率；完善全域冷鏈物流網絡，建設區域性冷鏈倉儲中心，實現生鮮農產品全鏈路冷鏈運輸，降低流通損耗；統籌打造區域公共品牌，統一標識、標準與營銷體系，依托電商、直播、農超對接等拓寬銷路，提升 “蒙頂山茶”“雅安藏茶” 等品牌影響力。

優化利益聯結模式，升級 “企業 + 村集體 + 農戶” 合作模式，鼓勵村集體以土地、資金、資產作價入股，提高持股比例，推動村集體深度參與產業規劃、決策、分配全流程；規范農民專業合作社運營，強化村集體主導作用，建立按股分紅、按效分配的收益機制；持續推進跨村抱團發展，統籌薄弱村資源與扶持資金，聯村共建產業園、運營優質項目，實現資源共享、優勢互補、風險共擔。

4. 優化政策保障體系，提升政策實施落地效能

從協同聯動、資金投向、考核導向三方面發力，推動政策落地見效、形成發展合力。

強化部門協同，建立農業農村、財政、發改、自然資源等多部門聯席會議制度，統籌制定扶持政策，實現政策互通、信息共享、工作聯動；推行政策申請與項目審批 “一窗受理、并聯審批、限時辦結”，打通部門銜接堵點；組建政策服務專班，下沉鄉村開展政策解讀與申報指導，確保惠農政策直達快享。

優化資金投向，調整財政扶持資金結構，大幅提高產業發展類資金占比，重點投向特色產業培育、精深加工、冷鏈物流、品牌打造等核心領域，減少低效基礎設施重復投入；推行 “資金跟著項目走、項目跟著產業走”，對帶動能力強、增收效益好的項目重點傾斜；探索 “資金變股金” 模式，將財政扶持資金量化入股村集體經濟組織，實現資金保值增值。

完善考核導向，重構考核評價體系，摒棄單一收入總量考核，提高可持續發展能力、產業質量、群眾滿意度、生態保護、利益聯結等指標權重；嚴禁簡單資產出租的粗放發展模式，引導各村制定中長期產業規劃，推動集體經濟從 “被動收租” 向 “主動經營” 轉型；建立考核結果與扶持政策、評優評先、干部獎懲掛鉤機制，樹立重實干、重長效、重質效的發展導向。

5. 規范集體 “三資” 管理，健全監督治理長效機制

以規范化運營、制度化監督為核心，提升集體 “三資” 管理水平，保障集體與群眾合法權益。

提升運營規范化水平，完善村集體財務管理制度，加強財務專業培訓，規范賬本記錄、憑證管理、賬目核算等基礎工作；依托農村集體資產監管平臺，實現集體資金、資產、資源的信息化、動態化、精細化管理，提升運營效率與風險管控能力。

健全監督治理機制，嚴格落實 “四議兩公開” 制度，推動集體資產交易、經營收益、分配方案等全流程公開透明，保障群眾知情權、參與權、監督權；規范村集體經濟組織成員大會、理事會、監事會運行，明確各主體職責邊界，充分發揮決策與監督作用；引入第三方專業審計機構，定期對村集體財務、資產運營情況開展專項審計，及時發現并整改問題，筑牢集體資產監管防線。

6. 推動區域協調發展，破解馬太效應發展難題

立足區域稟賦差異，實施分類扶持、以強帶弱、要素統籌，推動集體經濟全域協調發展。

實施分類精準扶持，針對近郊村與偏遠山區村、示范村與薄弱村制定差異化政策：近郊村重點支持農文旅融合、城市配套服務、精品農業發展，推動與城市產業協同；偏遠山區村重點盤活生態資源，發展林下經濟、森林康養、生態旅游等綠色業態，配套完善交通、物流基礎設施。

強化強村帶弱村聯動，發揮示范村產業、人才、管理優勢，通過聯村黨委、產業聯合體等形式，推動示范村與薄弱村共建項目、共享資源、共培人才；對基礎薄弱村安排專項扶持資金，重點解決產業起步階段的資金、技術、運營難題，幫助培育特色主導產業。

推動要素跨村流動，建立區域要素統籌調配機制，引導資金、人才、技術等優質要素從優勢村向薄弱村流動，通過土地入股、產業合作、收益共享等方式實現要素優化配置，逐步縮小村域發展差距，推動雨城區新型農村集體經濟全域高質量發展。

雅安市雨城區作為典型的山區近郊型縣域，其新型農村集體經濟發展兼具近郊區位與山區生態的雙重優勢，在政策支撐、模式探索、資源盤活、示范引領等方面取得階段性成效，但在轉型提質過程中，仍面臨人才短缺、要素保障不足、產業融合不深、政策效能偏低、區域發展失衡、三資管理不規范等核心困境。推動雨城區新型農村集體經濟高質量發展，需立足區域資源稟賦與產業發展基礎，從建強人才隊伍、強化要素保障、深化產業融合、優化政策體系、規范三資管理、推動區域協調六大維度精準發力，破解發展瓶頸、激活發展動能，推動新型農村集體經濟實現規模化、市場化、可持續發展，為全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化奠定堅實基礎。

（文/四川省雨城區農業農村局 劉勝男）