從“一城一企”到適度競爭，是規模化整合還是壟斷陷阱？——瓶裝液化氣行業反壟斷合規風險解析

瓶裝液化石油氣規模化經營的反壟斷合規風險

The antitrust compliance risks of large-scale bottling Liquefied petroleum gas

為了改變瓶裝液化石油氣“散、亂、差”的弊端，提升液化石油氣的管理水平和服務水平，保障燃氣公共安全，住房和城鄉建設部等六部門于2021年3月19日聯合印發《關于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導意見》，明確提出“積極培育信譽好、實力強、經營規范的企業做大做強，促進瓶裝液化石油氣市場規模化、專業化發展”的要求。各地緊跟政策要求，陸續發布了有關瓶裝液化石油氣規模化的規范性文件，推動瓶裝液化石油氣市場的整合。那么這樣的規模化方式是否符合反壟斷法的規定、地方政府或燃氣企業又該如何實施規模化、如何規避反壟斷合規風險等問題值得探討。

一、規模化經營與一城一企 or 一城N企

（一）“一城一企”的政策淵源

“一城一企”最早可追溯至國務院辦公廳于2022年6月14日印發的《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案（2022-2025年）（國辦發〔2022〕22號）》，方案規定：“完善配套設施--強化市場治理和監管。完善燃氣經營許可管理辦法等規定，各地立足本地實際健全實施細則，完善準入條件，設立退出機制，嚴格燃氣經營許可證管理，切實加強對燃氣企業的監管。加強城市燃氣管道等老化更新改造相關產品、器具、設備質量監管。支持燃氣等行業兼并重組，確保完成老化更新改造任務，促進燃氣市場規模化、專業化發展。”由此，一些人在“支持燃氣等行業兼并重組，確保完成老化更新改造任務，促進燃氣市場規模化、專業化發展”的基礎上，提煉出“一城一企”的概念，推行在一個區域內設立一個城燃企業的主張，原有的城燃企業應當完成并購重組。

（二）“一城一企”缺乏支撐依據

“一城一企”被廣泛用于近年的管道燃氣規模化整合之中。那么是否能夠據此推到出“一城一企”同樣適用于瓶裝液化石油氣領域呢？我們認為，“一城一企”暫不適用于瓶裝液化石油氣領域，主要理由如下：

一是缺乏法律上的支持。管道燃氣與瓶裝液化石油氣雖同屬于城市燃氣，共同適用《城鎮燃氣管理條例》，但兩者在壟斷地位上依然存在著明顯區別。管道燃氣具有天然的壟斷屬性，依據《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定而向享有特許經營的地位，同時亦符合《反壟斷法》第八條第一款有關“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步”的規定。與之相反，瓶裝液化石油氣的壟斷經營在法律上則找不到任何支持。

二是缺乏政策上的支持。瓶裝液化石油氣規模化的主要政策依據是住房和城鄉建設部等六部門于2021年3月19日聯合印發的《關于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導意見》，該意見第三條第（六）項明確規定，促進競爭有序的市場環境（微信公眾號：燃氣世界），并未指出要實施壟斷經營。與此同時，浙江省住房和城鄉建設廳、浙江省市場監督管理局于2022年7月印發的《瓶裝液化石油氣行業規模化經營改革實施指南（試行）》第3.0.1條第2項也規定“改革后的規模化企業的經營，不得違反有關燃氣和市場管理的法規，宜保持市場適度競爭。”

（延伸思考）氣站整合，為何有的合規有的涉嫌壟斷？

從全國很對地市的經驗來看，有的地區把十幾家氣站整合成一家或幾家，順利通過監管審批，用戶還夸服務變好了；有的地區幾家氣站剛要合并，就被市場監管總局叫停，認定“涉嫌壟斷”。 這就讓人納悶了：同樣是“整合”，為啥有的合法合規，有的就踩了壟斷紅線？難道整合多少家有固定標準？其實答案根本不在“數量”上，而在整合后是否破壞市場競爭、損害消費者利益！

先搞懂：反壟斷不是“禁止整合”，是“禁止搞壟斷” 首先得明確一個誤區：國家不是不讓氣站整合，反而鼓勵“公平競爭、自愿聯合”的整合。畢竟小散亂的氣站安全隱患多、服務差，整合后能規模化升級設備、優化服務，對行業和用戶都是好事。

反壟斷法管的是“壟斷行為”簡單說，就是整合后企業利用市場優勢，搞漲價、減服務、排擠對手那一套，讓用戶沒的選、只能吃虧。就像市場監管總局說的：合規的整合是“做大做強”，壟斷的整合是“店大欺客”，兩者的核心區別的是“是否保護市場競爭”。

（案例說明）規模化整合不涉嫌壟斷的三個關鍵！

那些合規的氣站整合，看似是“一家獨大”，實則都滿足三個核心條件，沒觸碰壟斷紅線：

1. 市場份額沒到“說了算”的程度

壟斷的前提是“有市場支配地位”，而市場份額是最關鍵的指標。根據反壟斷規則，如果整合后企業在當地的市場份額沒超過一定比例，就算是一家運營，也不算壟斷。

比如某縣城原來有8家氣站，最大的兩家市場份額加起來才30%，整合后新公司市場份額剛好50%，但當地還有管道燃氣、新能源等替代能源，用戶有其他選擇，這家新公司就沒法“想漲價就漲價”。這種情況下，整合就不會被認定為壟斷，因為它沒能力獨自操控市場。

2. 有足夠的“競爭約束”，不敢亂搞

合規的整合，就算企業市場份額不低，也會面臨多重競爭壓力，讓它不敢輕易抬價、減服務：

替代能源競爭：比如當地管道燃氣覆蓋廣，用戶覺得液化氣貴了，就能換成管道氣，氣站自然不敢隨意漲價；

區域外競爭：如果同一縣市區地區的氣站能跨區域配送，且運輸成本不高，當地氣站漲價就會導致用戶流失，只能乖乖維持合理價格；

潛在對手能進來：政府規劃和管理部門依法審查行業準入機制，要是整合后的企業亂收費，很快就可能會有新的合規氣站申請入場，形成新競爭。

舉個真實例子：某地級市把12家氣站整合成一家后，市場份額達到60%，但因為周邊3個縣區的氣站能快速跨區配送（微信公眾號：燃氣世界），且當地正在推進管道燃氣入戶，這家企業不僅沒漲價，還主動提升了配送速度（1小時達），就是怕用戶流失。這種有競爭約束的整合，自然不涉嫌壟斷。

3. 整合后“讓利于用戶”，不是“壓榨用戶”

合規的整合，核心是“提質增效”，而不是“趁機牟利”。整合后的企業會把規模化節省的成本，反哺到服務和價格上：

比如統一采購液化氣，跟煉廠談更低的價格，把省下來的錢用于更換智能鋼瓶、升級安檢設備；

優化配送路線，降低運輸成本后，保持價格穩定，甚至適當降價；

提供24小時報修、免費入戶安檢等增值服務，讓用戶實實在在受益。

這種“整合是為了更好服務”的操作，完全符合反壟斷法的初衷，自然不會被認定為壟斷。

二、規模化經營的三大沖突

（一）規模化經營與反壟斷執法之間的沖突

一方面，地方政府基于住建部頒布的《關于加強瓶裝液化石油氣安全管理的指導意見》，需要推動本地的瓶裝液化石油氣的市場整合，以便形成規模化、專業化和規范化的市場格局。在實施規模化的過程中，又往往會在事實上形成壟斷經營的格局，而瓶裝液化石油氣的壟斷經營并沒有法律上的足夠支持。另一方面，在瓶裝液化石油氣領域，國家市場監督管理總局一直保持著反壟斷執法的高壓態勢，從未停止過。2021年，市場監督管理總局對重慶巫山縣5家燃氣公司實施橫向壟斷協議進行處罰，對安徽和縣人民政府指定1家燃氣公司實施整合進行處罰；2022年，市場監督管理總局對遵義中心城區8家燃氣公司實施橫向壟斷協議記性處罰；2023年市場監督管理總局對安徽蚌埠2家燃氣公司及南京10家燃氣燃氣公司實施橫向壟斷協議分別予以處罰。

（二）政府引導與企業自主經營之間的沖突

在本輪瓶裝液化石油氣規模化進程中，絕大多數的地方政府持比較謹慎的態度，以宣傳、強調、勸說等方式來推動整合，鮮見以行政命令的方式推動整合。應當說，這是法治政府的必然要求，同時也是反壟斷執法的深刻經驗和教訓。2021年，安徽和縣政府常務會議同意由當地一家企業對全縣110戶瓶裝液化氣經營門店整合，做到六個統一，“統一氣瓶、統一計量、統一價格、統一車輛、統一服裝、統一服務”。2023年遼寧盤錦住建局直接指定兩家企業分別為興隆臺區和大洼區二界溝街道瓶裝液化石油氣的唯一合法經營企業。

地方政府在推行市場整合之時，雖采取了宣傳、勸說等軟性方式，難免會與企業自主經營權產生沖突。基于各方面利益的考量，有些企業可能不愿意參與整合；有些企業雖同意整合，但要求享有更多的股權；有些企業可能會對整合方式提出不同要求。

（三）住建部門與反壟斷執法部門之間的沖突

住建部門是燃氣行業的主管部門，是本輪瓶裝液化石油氣行業整合的主要推手，整合的結果往往會在客觀上表現為排除或限制競爭，甚至會出現“一城一企”的現象。反壟斷執法部門的職責是根據《反壟斷法》的相關規定，查處壟斷行為，保證市場的自由競爭環境。這樣兩大部門在市場整合之上，就有可能產生兩種截然不同的理解。住建部門認為自己為了保證燃氣公共安全，提升安全管理水平和服務水平，整合是必然選擇；反壟斷執法部門則認為住建部門推行的市場整合，在客觀上排除或限制了競爭，產生了壟斷的客觀結果。

三、規模化經營的兩大風險

（一）并購重組被理解為壟斷協議的風險

《反壟斷法》第十六條規定：“本法所稱壟斷協議，是指排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為。”據此可知，作為壟斷行為的一種表現形式，壟斷協議并不一定以協議的方式表現出來，其也可以“協同行為”來予以表現。換句話說，只要具有競爭關系的經營者實施了協同行為，那么就可以認定為達成壟斷協議。在瓶裝液化石油氣的整合過程中，燃氣企業往往會通過投資并購或重新組建新公司的方式來完成整合，并由整合后的公司統一經營（微信公眾號：燃氣世界），原有的經營主體退出經營。那么這種由整合后的公司統一經營是否能理解為協同一致行為呢？當然，反對者完全可以《反壟斷法》第六條有關“經營者可以通過公平競爭、自愿聯合，依法實施集中，擴大經營規模，提高競爭能力”的規定作為回應，即在市場化的整合之中，不存在協同一致。

（二）行政行為被理解為排除或限制競爭的風險

《反壟斷法》第四十五條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。”據此可知，政府發布的規范性文件如存在強制性的措施，那么勢必會違反本條的相關規定。相反，頒布的規范性文件并不具有強制性，只具有倡導性，那么就不易認定其存在排除或限制競爭的效果。例如，2024年4月10日，合肥市城鄉建設局辦公室印發的《合肥市燃氣經營許可證換發工作方案》規定：“對無法滿足換證條件、經營管理不到位、供應保障水平低的‘散、亂、差’企業，各縣（市）區、開發區燃氣主管要鼓勵有能力的企業通過市場化手段，采取企業并購、聯合重組、控股參股等多種形式，依法依規淘汰、兼并、整合。”

四、規模化經營的三位一體

對于如何實施規模化經營的問題，雖然國家法律及政策層面上并未給出一個具體的實施方式，但從目前已實施的規模化經營案例來看，按照“政府引導+企業自愿+整合重組”的“三位一體”模式更有利于推動規模化，且更有利于規避反壟斷合規風險。

（一）政府引導

“政府引導”，是指政府相關職能部門在推行規模化經營政策之時，通過宣傳、說理等軟性方式鼓勵燃氣企業參與到市場整合之中，而不是通過行政命令的方式強制推行。當然，對于那些原本就存在嚴重問題的企業，應當依法予以取締。

我們還認為，在規模化的進程中，離不開“政府引導”。究其原因，主要是因為瓶裝液化石油氣企業主體一般比較多且分散，單純的依靠企業自行完成自由協商很難實施，有的需要漫長協商談判過程，有的甚至在漫漫協商談判中不了了之。

（二）企業自愿

“企業自愿”，是指企業的經營自主權受到政府相關部門的尊重和保護，企業可選擇參與整合或不參與。例如，在中山市企業規模化經營中，原有的9家企業分別整合為南部公司和北部公司，保留1家鎮屬燃氣企業及1家外資企業喜威燃氣。

（三）整合重組

“整合重組”，可以采取多種方式實施，但無論是何種方式，都應當充分利用市場化的手段。例如，可以采用新設公司的方式，這是指原有企業按比例，共同出資成立一個新的公司，由新的公司領取燃氣經營許可證，繼續從事燃氣活動，原有企業放棄燃氣經營活動。也可以由一家大型的企業對其他企業實施投資并購。

綜上所述，瓶裝液化石油氣行業的規模化是大勢所趨，是整個行業邁向規模化、專業化的必然要求。在現行法律和政策框內，應當堅持市場化原則，以政府引導、企業自愿參與的方式完成整合重組，形成適度而有序的競爭格局。

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