21評論｜從“住建局”到“住更局”：樓市發展邏輯生變

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近期，全國多地住房和城鄉建設局紛紛更名為“住房和城市更新局”。2024 年起，湖北率先完成全省機構調整，深圳、廣州、濟南等地另設專門的城市更新機構，入選中央財政支持的城市更新試點名單城市，均強化了城市更新職能?。同時，為盡快推進城市更新項目落地，部分央企旗下投資公司更名為運營公司，多地國企還成立或組建更新集團、城市運營集團。

牌匾的更換，不只是名稱更迭。從“住建”到“住更”，一字之變體現城市發展新邏輯、人民群眾新期待，治理體系新變革。我國城市發展正從大規模增量擴張為主轉向存量提質增效為主，人民群眾美好生活需求從“有沒有”轉向“好不好”。因此，發展動力須從“向外擴張”轉向“向內挖潛”，從“一次性開發”升級為“可持續運營”，而城市更新是動能轉換的最佳途徑。

目前，我國各地住建局的架構，是在大規模增量建設時期形成的，主要用來解決“有沒有”的問題，著重于抓增量建設、抓項目審批。在存量提質增效的更新階段，面臨的矛盾問題和要求不同，發展理念、城市規劃、資金來源、運營管理等深層次機制問題都要轉變，城市工作的重心和著力點也需要相應調整。

首先，落實“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，不再僅推動工程項目，而是統籌投資于物和投資于人，滿足人民群眾對居住條件、公共服務、基礎設施、城市環境更優的期待。比如，國家重點推出城市更新三大工程，即民生工程（如老舊小區中樓道革命、環境革命、管理革命）、發展工程（如升級管網、管廊等里子工程）、安全工程（如房屋全生命周期安全）。

其次，亟須建立“先體檢、后更新”，體檢與更新一體化推進的工作機制。以體檢查找群眾身邊的急難愁盼問題和影響城市競爭力、承載力、可持續發展的短板弱項，并形成響應更新需求的潛在項目庫。以項目庫完善“專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的規劃實施體系，精準推動更新項目落地。

再次，城市更新前期投入大，成本回收周期長，單個項目資金“投入—運營”的平衡難度大，須建立可持續的、跨區域的更新投融資體系。以土地或工程抵押的融資模式不再適用，各地先統籌片區綜合更新、單項目更新，再統籌各級財政資金、創新金融工具、各類基金（更新基金、REITs等）、社會和民間投資，創新完善本地投融資體系。然后，落實“誰出資、誰受益”的出資責任。

各地推動項目落地，關鍵是做好資金“拼盤”，推動全社會參與更新，落實人民城市人民建的機制。接下來，以儲備項目為單位，制作成熟的更新方案、資金平衡方案，即“一項目、兩方案”來申請資金。最后，謀劃更新項目要精打細算，從全生命周期角度考慮運營維護，推動資產和土地持續增值、產生效益、平衡投資，保證項目持續運營，也保證更新事業可持續。

與新增建設在“空白處描繪”相比，存量更新涉及產權人、住戶和商戶、更新主體、街道社區、金融機構、規劃設計、多級政府等，涉及統籌協商、多元治理，不啻于“螺螄殼里做道場”，要用繡花的功夫推進。因此，新時期的城市更新，不再是舊改時單個項目的物理修繕或拆除，而是系統的制度供給下，依賴多部門和主體協同、全周期考慮的城市治理。

當前，城市“攤大餅”式的擴張建設式微，存量提質將為增量騰出空間。同時，國家“十五五”規劃明確，增強國內大循環內生動力和可靠性。城市更新以盤活存量帶動增量，為科研、文創、休閑娛樂等新產業、新業態、新消費提供載體。比如，老舊小區、舊廠房、低效樓宇等改造為集創新、創意、創業、消費功能于一體的新場所；比如，傳統商圈打造沉浸式、互動式的新場景，讓消費體驗多元化、體驗式升級。

2025年5月發布的《關于持續推進城市更新行動的意見》提出，到2030年，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效。因此，各地從“住建局”到“住更局”的轉變，就是為該目標而調整牽頭部門的職能。

接下來，住更局要做的，首先是理念上轉向“精細治理、存量提質”；其次，一張藍圖繪到底，以規劃牽引項目落地，以制度和政策供給積聚各方共識，吸引多方主體和資金參與；再次，以項目落地和全周期管理，推動內部職能“整合”，外部統籌和協調，構建市級統籌、部門聯動、分級落實的工作格局；最終，建立政府引導、市場運作和公眾參與的城市更新可持續模式。