以“規(guī)劃引領(lǐng)”推進(jìn)中國特色人才發(fā)展治理體系構(gòu)建

十四屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），對未來五年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局進(jìn)行了戰(zhàn)略擘畫、明標(biāo)定向。《綱要》提出一體推進(jìn)教育科技人才發(fā)展，對未來五年我國人才工作進(jìn)行了重點(diǎn)部署。將人才工作納入黨和國家發(fā)展戰(zhàn)略層面進(jìn)行規(guī)劃布局，既是中國特色人才發(fā)展治理體系的鮮明特點(diǎn)、制度優(yōu)勢，也是中國實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、邁向偉大復(fù)興之路的寶貴經(jīng)驗(yàn)和道路選擇。與西方國家主要依靠市場驅(qū)動的人才發(fā)展治理模式不同，改革開放以后，我國逐步探索形成了以體系化的人才發(fā)展規(guī)劃為引領(lǐng)的人才發(fā)展治理模式。在這一治理模式下，黨和政府通過制定實(shí)施一系列人才發(fā)展規(guī)劃，確立國家戰(zhàn)略意志、統(tǒng)籌人才資源配置、引導(dǎo)多元主體行為，有力推動了我國人才事業(yè)的高質(zhì)高效發(fā)展。因此，中國特色人才發(fā)展治理體系是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，“規(guī)劃引領(lǐng)”則是推進(jìn)這一治理體系建設(shè)的獨(dú)特路徑安排，是解碼中國人才事業(yè)快速發(fā)展的重要視角。

“規(guī)劃引領(lǐng)”助推人才發(fā)展與

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展深度融合

習(xí)近平總書記指出：“用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”人才領(lǐng)域也不例外，自改革開放以來，我國先后制定和實(shí)施了一系列人才發(fā)展規(guī)劃。我國的人才發(fā)展規(guī)劃始終堅(jiān)持把服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為人才工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要來確定人才隊(duì)伍建設(shè)任務(wù)、制定人才政策措施、檢驗(yàn)人才工作成效，將人才工作深度融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動人才發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同頻共振。

中國的人才發(fā)展規(guī)劃有多元層次、多種類型，首先是頂層設(shè)計(jì)對人才事業(yè)發(fā)展方向的戰(zhàn)略框定，即制定戰(zhàn)略性規(guī)劃。人才發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，通常是指黨和政府基于國內(nèi)外形勢的變化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，對人才發(fā)展進(jìn)行的長遠(yuǎn)性、全局性、系統(tǒng)性思考、謀劃和布局。改革開放以來，從“尊重知識、尊重人才”到“人才資源是第一資源”，再到“實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略”，每一時(shí)期黨和政府都會對人才發(fā)展作出戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)，并將其納入國家發(fā)展全局中進(jìn)行謀劃部署，承載著服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體目標(biāo)的戰(zhàn)略使命。比如，《綱要》提出的“圍繞創(chuàng)新需求加快建設(shè)國家戰(zhàn)略人才力量”“暢通高校、科研院所、企業(yè)人才交流通道”“建立高技術(shù)人才移民制度”等改革舉措，其內(nèi)核就是要通過發(fā)揮“人才”在教育科技人才一體化改革中的牽引撬動作用，將“加快高水平科技自立自強(qiáng)，引領(lǐng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”戰(zhàn)略任務(wù)有效落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)與國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同匹配。因此，黨和政府通過制定人才領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅將人才發(fā)展從部門性、事務(wù)性工作提升為國家層面的戰(zhàn)略性工程，形成高位推動人才優(yōu)先發(fā)展的工作格局，而且有效引領(lǐng)人才開發(fā)的戰(zhàn)略方向始終與國家重大戰(zhàn)略需求精準(zhǔn)匹配，確保人才隊(duì)伍的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量精準(zhǔn)匹配國家發(fā)展需要。

除方向性的戰(zhàn)略規(guī)劃以外，我國還形成了立體化、多層次操作層面的人才發(fā)展規(guī)劃體系。這類規(guī)劃是對人才戰(zhàn)略規(guī)劃的具體化、系統(tǒng)化表達(dá)，是一個(gè)時(shí)期內(nèi)人才發(fā)展戰(zhàn)略的政策化、項(xiàng)目化實(shí)現(xiàn)方式。一方面，自2002年發(fā)布《2002—2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》以后，從“十一五”起我國連續(xù)編制和實(shí)施了4個(gè)人才發(fā)展五年規(guī)劃，形成了制度化的“人才發(fā)展五年規(guī)劃”體系。另一方面，2010年第二次全國人才工作會議召開，我國頒布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，形成了一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的專項(xiàng)人才發(fā)展規(guī)劃。除此之外，各地各部門還針對特定的區(qū)域、行業(yè)或領(lǐng)域，制定實(shí)施了一系列的區(qū)域性、行業(yè)性人才發(fā)展規(guī)劃。比如，國家廣播電視總局就制定出臺了《全國廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽“十四五”人才發(fā)展規(guī)劃》。這些操作層面的人才發(fā)展規(guī)劃通過設(shè)立量化與質(zhì)化相結(jié)合的發(fā)展目標(biāo)，如人才規(guī)模、結(jié)構(gòu)、競爭力等，不僅明確了不同時(shí)期、不同領(lǐng)域人才發(fā)展的重點(diǎn)指標(biāo)和路徑舉措，將宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可考核的具體任務(wù)，而且將人才發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體任務(wù)之中，與科技、教育、產(chǎn)業(yè)等系統(tǒng)相互銜接、緊密契合。比如，上述的四個(gè)人才發(fā)展五年規(guī)劃就是“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃”的配套專項(xiàng)規(guī)劃，是落實(shí)“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃”相關(guān)任務(wù)的具體施工圖。

“規(guī)劃引領(lǐng)”助推人才發(fā)展

頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合”“推動頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合”。這充分說明頂層設(shè)計(jì)不是無本之木，需要基層實(shí)踐補(bǔ)充反饋；基層實(shí)踐也不是無序探索，需要頂層設(shè)計(jì)作為方向指引。我國的人才發(fā)展規(guī)劃體系具有層級屬性，中央層面的頂層規(guī)劃確立宏觀目標(biāo)和主要原則，地方和部門則據(jù)此制定符合自身實(shí)際的實(shí)施性規(guī)劃。這種模式既保證了人才領(lǐng)域國家意志的貫徹，又為基層人才工作因地制宜創(chuàng)新留下了空間，形成了頂層設(shè)計(jì)與基層探索良性互動的人才發(fā)展治理格局。

國家頂層規(guī)劃為基層人才工作探索提供根本遵循。系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是頂層設(shè)計(jì)的題中應(yīng)有之義，中央層面制定的人才發(fā)展戰(zhàn)略和全國性的人才發(fā)展中長期規(guī)劃綱要、五年規(guī)劃等始終堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧的原則，既考慮“全局之需”，把國家人才發(fā)展總目標(biāo)分解為不同層級、不同類別的子目標(biāo)，落實(shí)到區(qū)域或行業(yè)人才規(guī)劃中，以確保國家人才發(fā)展總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；又兼顧“地方所能”，深化區(qū)域、部門間分工，推動各地各部門發(fā)揮比較優(yōu)勢、找準(zhǔn)發(fā)展定位，實(shí)施特色化、差異化的人才戰(zhàn)略和政策，更好融入國家人才工作大局。這樣的頂層規(guī)劃，既為基層人才工作改革創(chuàng)新提供了實(shí)踐框架，防止基層探索因方向不明而產(chǎn)生的盲目性和碎片化，確保基層創(chuàng)新不偏離國家人才發(fā)展戰(zhàn)略大局；也通過頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)一些國家級的人才重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、重要改革，有力帶動基層聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行改革探索，推動人才資源優(yōu)化配置。

基層人才工作探索為頂層設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)反饋。“規(guī)劃引領(lǐng)”并非僵化的“藍(lán)圖式”管理，而是一個(gè)動態(tài)調(diào)整的過程，人才發(fā)展規(guī)劃的制定與修訂需要廣泛吸納基層在實(shí)踐中形成的有效做法、成功模式和創(chuàng)新案例。一方面，通過頂層規(guī)劃機(jī)制，可將基層探索中成功、可復(fù)制的人才工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、提煉升華，固化為更高層面的制度安排或政策工具，從而實(shí)現(xiàn)“從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去”的良性循環(huán)。另一方面，基層處于人才工作的最前沿，直接面對各類人才和用人主體，基層的實(shí)踐探索是檢驗(yàn)人才規(guī)劃效果的“試金石”，能夠?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)提供更貼近實(shí)際、科學(xué)精準(zhǔn)的目標(biāo)和方案，進(jìn)而將實(shí)踐智慧反饋于頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化調(diào)整。

“規(guī)劃引領(lǐng)”助推人才領(lǐng)域

有效市場和有為政府更好結(jié)合

習(xí)近平總書記指出：“中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。”人才資源具有雙重屬性，既具有鮮明的市場屬性，是至關(guān)重要的生產(chǎn)要素，也具有一定的公共屬性，是國家發(fā)展的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性支撐，需要有效市場與有為政府協(xié)同治理。有效的人才發(fā)展規(guī)劃，本質(zhì)上是政府運(yùn)用“有形之手”去完善和賦能市場的“無形之手”，協(xié)同治理“人才”這一“第一資源”，既防止純粹市場體制下的人才治理短視和失衡，也防止完全計(jì)劃體制下人才治理的僵化和低效。

人才發(fā)展規(guī)劃是構(gòu)建有效人才市場的重要制度載體。人才作為一種重要的生產(chǎn)要素，培養(yǎng)、流動、配置和薪酬等本質(zhì)上應(yīng)遵循市場規(guī)律，由供需關(guān)系、競爭機(jī)制和價(jià)格信號來調(diào)節(jié)，我國各級各類人才發(fā)展規(guī)劃始終注重對改革完善人才資源市場體制作出部署。比如，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確強(qiáng)調(diào)，要遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，既充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又不斷完善政府宏觀調(diào)控。因此，一方面，人才發(fā)展規(guī)劃闡明國家人才發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，明確政府人才工作重點(diǎn)，優(yōu)化人才資源配置，為市場主體明確發(fā)展方向和預(yù)期，對人才、用人單位和社會組織等多元主體的行為產(chǎn)生導(dǎo)向作用，是黨委和政府對人才發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)。另一方面，人才發(fā)展規(guī)劃通過提供公共信息、消除制度性障礙、構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)等，推動完善人才要素市場制度體系，降低市場交易成本，為人才市場化配置創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)和規(guī)則。

人才發(fā)展規(guī)劃是政府更好發(fā)揮作用的重要方式。一方面，黨和政府通過制定實(shí)施各級各類人才發(fā)展規(guī)劃，明確國家在關(guān)鍵領(lǐng)域的人才需求、政策舉措，可有效避免單純依靠市場調(diào)節(jié)可能帶來的資源分散、方向不明、區(qū)域失衡、短期行為等“市場失靈”風(fēng)險(xiǎn)，從而推動市場自發(fā)作用下的發(fā)展過程向有利于實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展過程轉(zhuǎn)換。另一方面，人才發(fā)展規(guī)劃普遍采用項(xiàng)目化、工程化的推進(jìn)機(jī)制，通常與重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、資金投入等資源配置相結(jié)合，能夠有效引導(dǎo)資金、政策、項(xiàng)目等資源向國家最急需的特定領(lǐng)域集聚，實(shí)現(xiàn)對關(guān)鍵領(lǐng)域和高端人才的精準(zhǔn)支持、重點(diǎn)突破，充分彰顯社會主義制度集中力量辦大事的制度優(yōu)勢。

“規(guī)劃引領(lǐng)”助推中國自主的

人才發(fā)展治理知識體系構(gòu)建

構(gòu)建中國特色人才發(fā)展治理體系，是實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的核心支撐。在這一治理體系中，“規(guī)劃引領(lǐng)”并非簡單的政策工具嵌入，而是一種把頂層設(shè)計(jì)、中長期布局和系統(tǒng)推進(jìn)有機(jī)結(jié)合的治理范式。與西方國家主要依靠市場驅(qū)動的人才治理機(jī)制不同，這一治理范式通過戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)性的制度安排和動態(tài)性的調(diào)整優(yōu)化，成功地將國家意志轉(zhuǎn)化為全社會共同行動，在實(shí)踐中展現(xiàn)出強(qiáng)大的資源動員能力、戰(zhàn)略定力和政策連續(xù)性，為中國從人口大國邁向人才強(qiáng)國提供了堅(jiān)強(qiáng)治理保障。這一特色化的本土創(chuàng)新實(shí)踐，不僅具有政策層面的重大創(chuàng)新價(jià)值，也為中國自主的人才發(fā)展治理知識體系的構(gòu)建提供了深厚土壤。比如，“規(guī)劃引領(lǐng)”有效實(shí)現(xiàn)了人才治理領(lǐng)域有效市場與有為政府的更好結(jié)合，這樣的互動關(guān)系突破了西方“國家—社會”二元分析框架，既揭示了中國人才發(fā)展治理何以高質(zhì)高效的深層邏輯，也為全球人才發(fā)展治理貢獻(xiàn)了中國特色的知識增量和理論工具。

當(dāng)然，要將“規(guī)劃引領(lǐng)”治理實(shí)踐更好地轉(zhuǎn)化為一種中國自主的人才發(fā)展治理知識體系，還需要進(jìn)一步加大實(shí)踐創(chuàng)新和理論轉(zhuǎn)化的力度。在實(shí)踐創(chuàng)新方面，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升人才需求預(yù)測、政策評估的科學(xué)化水平，推動人才發(fā)展規(guī)劃邁向“智慧規(guī)劃”；要深化“放管服”改革，在堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)的同時(shí)，更大程度向用人主體授權(quán)、為人才松綁，激發(fā)微觀活力；要強(qiáng)化全球視野和國際競爭導(dǎo)向，構(gòu)建與國際接軌的人才引進(jìn)、使用、評價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，提升人才發(fā)展規(guī)劃國際化水平。在理論轉(zhuǎn)化方面，要準(zhǔn)確辨析人才發(fā)展治理領(lǐng)域“規(guī)劃引領(lǐng)”的概念邊界，型構(gòu)“規(guī)劃引領(lǐng)”作為一個(gè)理論概念的內(nèi)涵與外延，推動“規(guī)劃引領(lǐng)”從“政策名詞”向“學(xué)術(shù)概念”、從“實(shí)踐創(chuàng)新”向“理論創(chuàng)新”迭代升級；要進(jìn)一步從學(xué)理上描述、解釋中國人才發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，既描述分析人才發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的過程與特征，也提煉揭示人才發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)人才發(fā)展的制度優(yōu)勢與內(nèi)在機(jī)理，通過多層次、多維度的研究，提煉不同層次的理論命題，既引領(lǐng)系統(tǒng)化的人才發(fā)展規(guī)劃建設(shè)，也助推中國自主的人才發(fā)展治理知識體系構(gòu)建。

作者系浙江理工大學(xué)黨委書記、研究員；中國人事科學(xué)研究院人才理論與技術(shù)研究室主任、研究員

來源 ： 中國社會科學(xué)報(bào)

新媒體編輯：程可心

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