地方動態 | 事關城市更新，江蘇征求意見

導讀

為進一步支持城市更新，促進城市高質量發展，近日，江蘇省住房和城鄉建設廳日前發布《關于進一步支持城市更新行動的改革創新政策措施》，向社會公開征求意見。

本文字數：7295字

閱讀時間：22分鐘

該政策措施鼓勵各地制定實施以民生公益貢獻為導向的容積率獎勵政策，支持探索容積率轉移平衡機制。實施公共服務和基礎設施、老舊住宅成套化改造等更新項目時，在對周邊不產生負面影響的前提下，其新增建筑面積可不受規劃容積率指標制約；在規劃條件外對多保留不可移動文物和歷史建筑以及設區市政府認定的具有歷史保留價值的建筑、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，可按貢獻的建筑面積予以補充。

工商業用地可采用彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等形式供應。符合《劃撥用地目錄》且只有一個意向用地者、原土地使用權人申請有償使用的，可協議出讓；無法按宗地單獨供應、不能單獨利用的零星建設用地，可協議出讓。標準廠房、科創平臺等用地和可劃撥的文教體養老、供水、能源等公共服務、基礎設施項目用地，可以作價出資（入股）方式供應。支持 “帶方案出讓”，探索綜合評價出讓。支持各地探索制定以租賃、有限年期劃撥等方式臨時利用空閑建設用地（不含臨時用地）規則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監管。

按照保障安全、功能互利原則，在詳細規劃明確地塊主導用途基礎上，支持兼容一定比例其他功能。各地可細化兼容正負面清單和比例管控要求，按照主導用途確定供地方式和有償使用底價。在原批準的建筑規模內進行兼容改造時，經自然資源部門認定符合正面清單的，無需調整詳細規劃、可不增收土地有償使用價款。

混合用地在詳細規劃中采取地類組合表達，具體比例可在規劃條件中明確。各地可制定混合開發正面清單和管控要求，經詳細規劃審批機關批準后執行；更新項目符合正面清單的，視為符合詳細規劃。混合用地供應方式按主用途確定，主用途依據建筑面積占比確定。以有償使用方式供應的，按不同用途分別評估地價，合同中列出各用途地面地價、樓面地價和總價。

支持建筑功能和土地用途合理轉換。各地可制定既有建筑不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對功能轉換實行正面清單管理，經自然資源部門認定符合正面清單的，無需辦理規劃許可。利用存量房產、土地資源發展國家、省、市支持的生產性和生活性服務業的，可適用5年過渡期政策，過渡期內可不收取有償使用價款。各地可探索制定過渡期續期和征繳土地收益金等管理辦法。原土地使用權人申請改變土地用途、符合規劃的，可以協議方式有償供地，但變更為商品住宅和法律法規政策等明確需收回的除外。

支持通過收儲再供地、按份額定量不定位分割產權等方式，實施空間互換整合、連片更新改造。產業鏈緊密關聯的兩宗及以上產業用地可組合供應；商服、公共服務設施等用地可與住宅用地組合供應并同步建成投入運營；更新項目包含多個分散地塊的可整體供應；可探索將同一規劃單元內相鄰多宗住宅用地整體供應。對集中成片開發涉及的零星低效用地，支持探索集體建設用地與國有建設用地置換。

混合用地出讓年限可按宗地所含具體土地用途分別確定，不同用途不動產難以分割、只有一個使用權人的也可統一按綜合用地確定，最高不超過50年。相鄰工商業用地并宗時，用途一致的可按并宗地塊最長剩余年限確定并宗后土地使用年限，補繳有償使用價款；用途不一致的參照混合用地辦理。各地可探索制定工商業用地續期管理規則。

工業用地出讓底價可按不低于基準地價70%且不低于成本價的原則確定，成本價采取片區內不同用途土地面積或土地價格占比分攤計算。支持 “零增地”技改、“工業上樓”，現有工業用地增加容積率的，不再增收土地價款。老舊住宅成套化改造增加建筑面積的，在不動產登記時予以標注，轉讓時按規定或約定補繳土地價款。地下空間使用權價格按照向下遞減原則評估確定，地下三層及以下可減免有償使用價款。

歷史遺留問題按照國家、省和各地已有化解政策妥善處置后予以登記。更新啟動時，涉及多產權主體的，由產權人依法共同決議確定實施主體歸集產權，在履行相關審批手續后，可將原按份共有變更為共同共有；更新過程中，可按照產權調整協議等為原所有權、抵押權等權利主體辦理預告登記；更新完成后，運用首次登記、變更登記等方式進行產權登記。

積極爭取中央財政資金。統籌省級城建領域相關專項資金支持城市更新。創新財政資金支持方式，運用“撥改投”，放大乘數效應。發揮地方政府專項債券“自審自發”試點省份優勢，支持符合條件的城市更新項目建設。

支持各地探索市政基礎設施等領域資產評估，制定核算規則，遴選具有穩定收益回報率的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等資產證券化產品。對有經營性收益、收費明確的使用者付費基礎設施項目，允許采取特許經營模式，鼓勵社會資本投資。建立城市更新項目庫，各地依托項目庫做好政策資金支持儲備，支持金融機構為項目開發建設、運營管理、交易結算、保險保障等提供多元化金融產品和服務，用好新型政策性金融工具補充城市更新項目資本金。

對在城市更新項目中提供公益性設施、促進產業轉型升級的，符合稅收優惠條件的，減免土地增值稅。對符合條件的城中村改造項目，適用現行棚戶區改造有關稅費支持政策，可免征改造安置住房相關的城鎮土地使用稅、單位和個人印花稅，可免征城市基礎設施配套費等行政事業性收費和政府性基金，企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。

落實古建老宅改造更新稅費支持。改造后再轉讓的，凡不能取得評估價格、但能提供購房發票的，經當地稅務部門確認，計算土地增值稅時可按發票所載金額從購買年度起至轉讓年度止每年加計5%計算扣除。

探索老舊住房自主更新。支持地方探索建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，完善流程細則。各地可運用提高容積率、增配公共服務設施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財政補貼等方式支持自主更新。

支持市場主體參與更新。支持各地綜合運用規劃、土地、財政等政策，引導市場主體以收購產權、聯合參與等方式實施更新。鼓勵各地搭建城市更新項目推介平臺，采用綜合評估、評定分離等方法，引入更多市場主體參與更新。

簡化城市更新項目審批流程。實行建設工程規劃許可豁免制度，省級層面制定豁免建議清單。不涉及用地的管線類項目，可簡化規劃許可報審材料。建立城市更新項目施工圖審查分類管理機制，探索實施自審承諾制，推動施工許可與消防設計審查合并辦理。探索建立與簡易低風險、微更新相適應的施工許可豁免制度。更新項目實施主體取得土地使用權人出具的同意使用土地證明文件，可用于申請辦理建設審批手續。

優化老舊廠房更新消防審驗。不需要取得施工許可的老舊廠房更新項目，在辦理消防驗收或消防驗收備案時，可提交消防查驗報告替代竣工驗收報告。

如您對《關于進一步支持城市更新行動的改革創新政策措施》征求意見稿有意見建議，可于2026年4月10日24:00前反饋，并注明聯系方式，以便溝通反饋意見情況。地址：南京市鼓樓區草場門大街88號江蘇建設大廈2317室，電話：025-51868231，傳真：025-51868835，電子郵箱：540014817@qq.com。

全文如下

關于進一步支持城市更新行動的改革創新政策措施

（公開征求意見稿）

為深入貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，認真落實黨中央、國務院和省委、省政府相關部署要求，進一步加強改革創新、突破堵點難點，更大力度支持城市更新行動，促進城市高質量發展，現制定如下政策措施。

一、優化規劃管理

（一）提升規劃編制彈性。詳細規劃可依據國土空間總體規劃分區主導功能，優化中心城區用地布局，提升存量更新品質；在確保布局總體穩定、主導功能不變的前提下，可優化單元內城市綠線、藍線、黃線的位置、邊界和形態。各地按需編制詳細規劃，單元層次詳細規劃應明確城市控制線、主次干路及公共服務和基礎設施規模布局等剛性管控要求，可布局一定比例留白用地；街區層次詳細規劃可適度調整單元層次彈性管控內容，明確細化留白用地具體用途。

（二）增強規劃指標適應性。各地可結合人口結構變化趨勢，適應性優化教育、養老等公共服務設施規劃配置標準和空間布局。更新項目規劃指標無法達到現行標準規范的，可依據現行省城市規劃管理技術規定，按不低于現狀條件對規劃指標進行優化完善。支持統一規劃、統籌使用產業園內工業用地的兼容配套設施指標。

（三）優化容積率管理政策。鼓勵各地制定實施以民生公益貢獻為導向的容積率獎勵政策，支持探索容積率轉移平衡機制。實施公共服務和基礎設施、老舊住宅成套化改造等更新項目時，在對周邊不產生負面影響的前提下，其新增建筑面積可不受規劃容積率指標制約；在規劃條件外對多保留不可移動文物和歷史建筑以及設區市政府認定的具有歷史保留價值的建筑、多無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，可按貢獻的建筑面積予以補充。

（四）完善規劃調整機制。建立與更新治理需求相適應的詳細規劃調整機制，結合片區策劃及時優化調整詳細規劃，符合正面清單增加混合地類或轉換地類用途、符合條件微調城市控制線等情形可納入詳細規劃動態維護（技術修正等），簡化論證等程序，支持將修改必要性論證和編制環節合并。支持設區市政府探索依法委托市轄區政府審批相關詳細規劃。

二、完善供地政策

（五）優化更新供地方式。工商業用地可采用彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓等形式供應。符合《劃撥用地目錄》且只有一個意向用地者、原土地使用權人申請有償使用的，可協議出讓；無法按宗地單獨供應、不能單獨利用的零星建設用地，可協議出讓。標準廠房、科創平臺等用地和可劃撥的文教體養老、供水、能源等公共服務、基礎設施項目用地，可以作價出資（入股）方式供應。支持 “帶方案出讓”，探索綜合評價出讓。支持各地探索制定以租賃、有限年期劃撥等方式臨時利用空閑建設用地（不含臨時用地）規則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監管。

（六）鼓勵用地功能兼容。按照保障安全、功能互利原則，在詳細規劃明確地塊主導用途基礎上，支持兼容一定比例其他功能。各地可細化兼容正負面清單和比例管控要求，按照主導用途確定供地方式和有償使用底價。在原批準的建筑規模內進行兼容改造時，經自然資源部門認定符合正面清單的，無需調整詳細規劃、可不增收土地有償使用價款。

（七）推動混合開發利用。混合用地在詳細規劃中采取地類組合表達，具體比例可在規劃條件中明確。各地可制定混合開發正面清單和管控要求，經詳細規劃審批機關批準后執行；更新項目符合正面清單的，視為符合詳細規劃。混合用地供應方式按主用途確定，主用途依據建筑面積占比確定。以有償使用方式供應的，按不同用途分別評估地價，合同中列出各用途地面地價、樓面地價和總價。

（八）支持建筑功能和土地用途合理轉換。各地可制定既有建筑不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對功能轉換實行正面清單管理，經自然資源部門認定符合正面清單的，無需辦理規劃許可。利用存量房產、土地資源發展國家、省、市支持的生產性和生活性服務業的，可適用5年過渡期政策，過渡期內可不收取有償使用價款。各地可探索制定過渡期續期和征繳土地收益金等管理辦法。原土地使用權人申請改變土地用途、符合規劃的，可以協議方式有償供地，但變更為商品住宅和法律法規政策等明確需收回的除外。

（九）鼓勵聯動成片開發。支持通過收儲再供地、按份額定量不定位分割產權等方式，實施空間互換整合、連片更新改造。產業鏈緊密關聯的兩宗及以上產業用地可組合供應；商服、公共服務設施等用地可與住宅用地組合供應并同步建成投入運營；更新項目包含多個分散地塊的可整體供應；可探索將同一規劃單元內相鄰多宗住宅用地整體供應。對集中成片開發涉及的零星低效用地，支持探索集體建設用地與國有建設用地置換。

（十）合理確定使用年期。混合用地出讓年限可按宗地所含具體土地用途分別確定，不同用途不動產難以分割、只有一個使用權人的也可統一按綜合用地確定，最高不超過50年。相鄰工商業用地并宗時，用途一致的可按并宗地塊最長剩余年限確定并宗后土地使用年限，補繳有償使用價款；用途不一致的參照混合用地辦理。各地可探索制定工商業用地續期管理規則。

（十一）優化地價計收規則。工業用地出讓底價可按不低于基準地價70%且不低于成本價的原則確定，成本價采取片區內不同用途土地面積或土地價格占比分攤計算。支持 “零增地”技改、“工業上樓”，現有工業用地增加容積率的，不再增收土地價款。老舊住宅成套化改造增加建筑面積的，不動產登記時予以標注，轉讓時按規定或約定補繳土地價款。地下空間使用權價格按照向下遞減原則評估確定，地下三層及以下可減免有償使用價款。

三、創新產權歸集和不動產登記方式

（十二）優化產權歸集配置。歷史遺留問題按照國家、省和各地已有化解政策妥善處置后予以登記。更新啟動時，涉及多產權主體的，由產權人依法共同決議確定實施主體歸集產權，在履行相關審批手續后，可將原按份共有變更為共同共有；更新過程中，可按照產權調整協議等為原所有權、抵押權等權利主體辦理預告登記；更新完成后，運用首次登記、變更登記等方式進行產權登記。

（十三）優化不動產登記服務。對混合兼容復合利用的，可按不同用途、分空間層次設權；對可分割部分，經分割審批、分別設權后辦理登記。項目投資額未達25%的，可先行辦理轉讓預告登記，待投資額達到法定條件后辦理轉讓。預告登記權利人可憑不動產預告登記證明等其他必要材料向有關部門申請辦理規劃建設和用地手續。持續做好“帶押過戶”“無還本續貸”抵押登記，穩妥推進“帶封過戶”，降低資產盤活成本。

四、拓寬融資渠道

（十四）加大財政資金支持。積極爭取中央財政資金。統籌省級城建領域相關專項資金支持城市更新。創新財政資金支持方式，運用“撥改投”，放大乘數效應。發揮地方政府專項債券“自審自發”試點省份優勢，支持符合條件的城市更新項目建設。

（十五）探索可持續投融資模式。支持各地探索市政基礎設施等領域資產評估，制定核算規則，遴選具有穩定收益回報率的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等資產證券化產品。對有經營性收益、收費明確的使用者付費基礎設施項目，允許采取特許經營模式，鼓勵社會資本投資。建立城市更新項目庫，各地依托項目庫做好政策資金支持儲備，支持金融機構為項目開發建設、運營管理、交易結算、保險保障等提供多元化金融產品和服務，用好新型政策性金融工具補充城市更新項目資本金。

五、落實稅費政策

（十六）積極落實稅費政策優惠。對在城市更新項目中提供公益性設施、促進產業轉型升級的，符合稅收優惠條件的，減免土地增值稅。對符合條件的城中村改造項目，適用現行棚戶區改造有關稅費支持政策，可免征改造安置住房相關的城鎮土地使用稅、單位和個人印花稅，可免征城市基礎設施配套費等行政事業性收費和政府性基金，企事業單位、社會團體以及其他組織轉讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。

（十七）落實古建老宅改造更新稅費支持。改造后再轉讓的，凡不能取得評估價格、但能提供購房發票的，經當地稅務部門確認，計算土地增值稅時可按發票所載金額從購買年度起至轉讓年度止每年加計5%計算扣除。

六、支持多元參與

（十八）探索老舊住房自主更新。支持地方探索建立“申請制”老舊住房自主更新實施機制，完善流程細則。各地可運用提高容積率、增配公共服務設施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財政補貼等方式支持自主更新。

（十九）支持市場主體參與更新。支持各地綜合運用規劃、土地、財政等政策，引導市場主體以收購產權、聯合參與等方式實施更新。鼓勵各地搭建城市更新項目推介平臺，采用綜合評估、評定分離等方法，引入更多市場主體參與更新。

七、優化審批流程

（二十）簡化城市更新項目審批流程。實行建設工程規劃許可豁免制度，省級層面制定豁免建議清單。不涉及用地的管線類項目，可簡化規劃許可報審材料。建立城市更新項目施工圖審查分類管理機制，探索實施自審承諾制，推動施工許可與消防設計審查合并辦理。探索建立與簡易低風險、微更新相適應的施工許可豁免制度。更新項目實施主體取得土地使用權人出具的同意使用土地證明文件，可用于申請辦理建設審批手續。

（二十一）建立既有建筑改造審批銜接機制。既有建筑原竣工驗收備案證明，可作為辦理審批審查手續的房屋合法性證明材料。涉及功能改變或符合規劃許可豁免辦理規定或納入正面清單無需辦理規劃許可的改造項目，可依據經批準的項目實施方案直接辦理施工圖審查、施工許可、消防審驗等手續。加強建設工程消防審驗與消防監督管理銜接，細化信息共享、審批協同、執法協作、工作會商機制。

（二十二）優化老舊廠房更新消防審驗。不需要取得施工許可的老舊廠房更新項目，在辦理消防驗收或消防驗收備案時，可提交消防查驗報告替代竣工驗收報告。

本政策措施自2026年**月**日施行，有效期至2031年**月**日。

本文來源：江蘇省住房和城鄉建設廳官網、新華日報·交匯點，記者 劉春

【免責聲明】本公眾號發布的內容僅供學習交流使用，不以任何形式進行牟利。內容版權歸原作者所有。如有侵犯您的權益，請及時與我們聯系，我們將于第一時間協商版權問題或刪除內容。內容為作者個人觀點，不代表本公眾號立場和對其真實性負責。

地方動態 | 全國首創！《首都韌性城市建設標準體系》正式發布

點擊圖片閱讀全文

地方動態 | 全國首個超大城市低效用地再開發專項規劃出爐

點擊圖片閱讀全文

地方動態 | 深圳官宣城市更新項目規范管理新政

點擊圖片閱讀全文