上海與世界｜從兩個城市總規看上海40年巨變

2025年8月29日，上海城市風光航拍。 視覺中國 資料圖

上海過去四十年經歷了城市發展前所未有的鳳凰涅槃。解讀這場巨變，我的一個看起來非常受歡迎的做法是用兩張城市總體規劃圖即1986版總規和2017版總規（即“上海2035”）進行比較。1986年我研究生畢業回上海進入同濟大學當老師，正好遇到1986版這個改革開放后的上海第一個城市總體規劃新鮮出臺。后來由于研究全球城市與可持續發展，我又作為核心咨詢專家參與了2017版上海城市總體規劃的研制。從兩張規劃圖可以感悟上海從一座工業城市邁向全球城市的空間軌跡和內在邏輯。

上海市城市總體規劃方案（1986年）。 作者 供圖

上海市城市總體規劃（2017-2035年） 作者供圖

城市建成空間：從浦西葫蘆形到市域都市圈

1986年城市總體規劃是1980年開始研制的。當時上海城市建成空間仍然集中在由舊租界和民國大上海計劃兩個部分建構起來的150平方公里左右范圍，形態是以黃浦江作為東部邊界的斜向8字形或葫蘆形，浦東是大片農田與待開發地帶。城市建成空間之規模狹小與上千萬人超大城市之能級巨大不匹配。1986版總規提出城市發展要向外突圍，空間戰略開始討論“北上、南下、西擴、東進”等發展方向，中心城規劃目標是到2000年人口規模保持600萬，建設用地擴張到300平方公里。

經過30多年發展，2017版總規（上海2035）實現了根本性的空間重構。1990年初浦東開發伊始，朱镕基就強調上海內環線和外環線建設要跨越黃浦江?，F在主城區替代過去的中心城成為上海城市的聚集中心和功能中心，規劃建設用地面積1161平方公里，人口規模1400萬。重要的是，規劃形成了“一個主城、五個新城”的市域都市圈結構，空間布局完成了從“單中心、攤大餅”向“網絡化、多中心”的飛躍，空間發展戰略確立為朗朗上口、易于理解的十六個字即“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”。

城市功能定位：從“生產性城市”到“五個中心”全球城市

研制1986版總規的時候，中國發展的前沿陣地是深圳和珠三角。上海作為解放后中國經濟的老大哥，城市功能的核心定位是“我國重要的工業基地”，功能聚焦于生產制造、貨物集散。上海作為中國主要的港口城市，黃浦江岸線和碼頭面臨著不能適應國際現代航運發展的重大挑戰。國務院討論上海1986版城市規劃方案，時任常務副總理萬里提出上海發展的未來可以超越東京建設西太平洋經濟中心，這是上海建設現代化國際大都市最早發出的聲音。

沿著國際化和多功能的方向，到了2017版總規，上海的功能定位發生了質的飛躍。1992年中央提出上海要建設一個龍頭三個中心，1999版上海城市總體規劃提出建設“國際經濟、金融、貿易、航運中心之一”。2017版將其擴展和深化，明確上海要建設“卓越的全球城市”和有世界影響力的現代化國際大都市，強調國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心“五個中心”的系統內涵。這標志著上海城市功能定位徹底超越了單一的生產制造屬性，轉向以知識經濟、總部經濟、全球資源配置為核心的服務型、創新型國際大都市。上海的發展愿景，使中國首次擁有了與紐約、倫敦、東京等全球城市頭部城市同臺對話的代表。

城市發展思路：從還城市舊賬到“三生協調”的人民城市

1986年我從外地回到上海，感覺上海城市已經非常疲憊和衰落——1980年代的人口規模與1950年代的城市設施之間有著嚴重沖突。因此1986版的城市總體規劃在基礎設施建設上的重點是還多年來先生產、后生活導致的欠賬。浦東開發以來鄧小平對上海期望的一年一變樣、三年大變樣，在上海決策者那里先后轉化為住房、交通、環境等三年行動計劃。規劃方案強調“城市開發”與“建設總量”，城市改造以“大拆大建”為主，追求的是GDP的高速增長和城市容量的快速擴張。

2017版總規則體現了發展觀的根本性轉變，提出建設“創新之城、人文之城、生態之城”，強調生產、生活、生態“三生”協調，而“人民城市”是其靈魂，要通過提高城市生活質量提升“五個中心”的全球城市競爭力。這種轉變集中體現在三個層面：一是從“生產空間”到“生活秀帶”：強調城市要有“煙火氣”和“可玩性”，讓街區可漫步、建筑可閱讀，實現“一江一河”公共空間貫通。二是從“投資于物”到“投資于人”：規劃重心轉向15分鐘社區生活圈、加強城市功能的混合性。三是從“規模擴張”到“存量更新”：劃定了永久基本農田、生態保護紅線、城市開發邊界三條控制線，轉向在存量土地上做“繡花功夫”，追求高質量發展。

回首這40年，上海通過空間上的“破圈”（從浦西到主城區）、功能上的“升維”（從工業基地到五個中心）、邏輯上的“回歸”（從高增長回歸到為人服務），完成了從單一生產型城市到多元復合的全球城市的華麗轉身和城市巨變。這40年也是我研究生畢業回到上海，經歷上海巨變、參與上海巨變的40年。作為城市研究者，能與上海共同經歷這段歷程，實屬學術生涯之幸，特別是見證和研究了城市巨變背后的四次戰略大討論。這成為我現在正在撰寫的諸大建口袋書系列最新一本《上海城市四十年巨變》的主要動力。

（本文作者諸大建系同濟大學特聘教授。）

來源：諸大建