“上報(bào)78億實(shí)則1億”：作為前招商引資工作人員，說(shuō)說(shuō)數(shù)據(jù)失真的背后事

【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 十年面壁】

發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直是我們政府工作的重中之重，尤其是這兩年，很多地方財(cái)政狀況不景氣，倒逼地方政府更需要加大招商引資力度，推促地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

然而我們注意到，很多地方在招商引資的時(shí)候，往往是雷聲大雨點(diǎn)兒小，轟轟烈烈的投資意向簽約儀式上都是成百上千億的項(xiàng)目資金，真正落地投產(chǎn)的少之又少。近日，河南省某地更是爆出“上報(bào)78億實(shí)際到賬僅為1億”的新聞，引人側(cè)目。

央視新聞《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道截圖

作為曾經(jīng)的招商引資工作人員，筆者對(duì)這一情景并不陌生。

“投資額注水”這一問(wèn)題，是地方招商引資工作的頑疾，長(zhǎng)久以來(lái)，輿論習(xí)慣將這一現(xiàn)象進(jìn)行簡(jiǎn)單歸咎，如基層干部弄虛作假、形式主義作祟，或是上級(jí)監(jiān)管不力、睜一只眼閉一只眼。可真正深入基層一線、走進(jìn)招商工作的實(shí)操場(chǎng)景就會(huì)發(fā)現(xiàn)，招商數(shù)據(jù)從 “高光簽約” 到 “慘淡落地” 的巨大落差，從來(lái)不是某一方的主觀惡意，也不是單一因素導(dǎo)致的偶然結(jié)果，這里面其實(shí)潛藏著基層政府治理的諸多堵點(diǎn)和無(wú)奈。

一、地方政府招引之困

地方政府作為招商引資的一線執(zhí)行者，是招商數(shù)據(jù)的直接填報(bào)者、上報(bào)者，也是外界眼中數(shù)據(jù)失真的 “第一責(zé)任人”。但事實(shí)上，基層并非天生熱衷于 “數(shù)字游戲”，絕大多數(shù)基層干部也深知數(shù)據(jù)真實(shí)的重要性。之所以會(huì)出現(xiàn)填報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際落地情況嚴(yán)重不符的情況，本質(zhì)上是被困在了剛性考核、層層加碼、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、動(dòng)態(tài)變數(shù)四重夾縫之中。

首先是自上而下、只增不減的考核壓力。

在當(dāng)前的發(fā)展評(píng)價(jià)體系中，招商引資額度、項(xiàng)目簽約數(shù)量是衡量地方政府工作成效、干部政績(jī)表現(xiàn)的核心指標(biāo)，直接與職務(wù)晉升、績(jī)效考評(píng)、評(píng)優(yōu)評(píng)先、資源分配掛鉤。上級(jí)部門下達(dá)招商任務(wù)，往往遵循 “基數(shù)遞增、逐年上浮”的潛規(guī)則，去年完成10億元的引資目標(biāo)，今年可能就得定為15億元，明年還要在此基礎(chǔ)上繼續(xù)攀升，很少考慮地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)是否匹配。

更嚴(yán)重的是，一些地方任務(wù)指標(biāo)還會(huì)呈現(xiàn)“層層加碼”的態(tài)勢(shì)，省級(jí)下達(dá)給市級(jí)，市級(jí)適度提高標(biāo)準(zhǔn)后轉(zhuǎn)給區(qū)縣，區(qū)縣再次加壓后分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)，最終落到基層一線的任務(wù)量，早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際可完成的范疇。

與此同時(shí)，區(qū)域間的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，讓基層招商難上加難。

相鄰區(qū)縣、同級(jí)別城市之間，陷入了無(wú)休止的“數(shù)字攀比”，招商額度不僅要完成，還要比周邊地區(qū)高、比往年數(shù)據(jù)好，否則就會(huì)被貼上“發(fā)展不力、干部無(wú)能”的標(biāo)簽，面臨約談問(wèn)責(zé)、通報(bào)批評(píng)、排名墊底的尷尬處境。

以至于一些負(fù)責(zé)招商的基層干部坦言，以該地現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)配套、政策優(yōu)勢(shì)、區(qū)位環(huán)境、營(yíng)商氛圍……想要引進(jìn)實(shí)打?qū)嵉拇箢~投資、落地高質(zhì)量項(xiàng)目，不僅需要長(zhǎng)期對(duì)接、反復(fù)洽談、耐心培育，往往結(jié)果還未可知，然而考核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、投資金額等可都是硬杠杠，很多時(shí)候他們不得不“另辟蹊徑”。

而投資行為本身的動(dòng)態(tài)不確定性，更是讓基層無(wú)從把控。

招商工作中，很多簽約只是框架性、意向性協(xié)議，并非具有法律強(qiáng)制約束力的正式合同。很多投資者前期表達(dá)投資意愿、簽署合作協(xié)議后，后續(xù)資金安排、項(xiàng)目推進(jìn)隨時(shí)可能發(fā)生變化，基層干部即便天天跟進(jìn)、處處對(duì)接，也只能被動(dòng)等待，無(wú)法強(qiáng)制干預(yù)對(duì)方?jīng)Q策。

等到數(shù)據(jù)上報(bào)節(jié)點(diǎn)，面對(duì)硬性考核任務(wù)，基層既不能如實(shí)上報(bào)“任務(wù)未完成、項(xiàng)目無(wú)進(jìn)展”，也無(wú)法左右企業(yè)的實(shí)際投資節(jié)奏，只能將意向投資、協(xié)議資金等同于實(shí)際到位資金，先填報(bào)數(shù)據(jù)應(yīng)付考核，走一步看一步。

久而久之，這種“先撐住數(shù)字、再慢慢推進(jìn)”的做法，從個(gè)別選擇變成了普遍默契，基層在考核重壓與現(xiàn)實(shí)困境的夾縫中，只能用這種看似“虛假”的方式，完成自上而下的任務(wù)要求，維持地方發(fā)展與政績(jī)考核的表面平衡，這并非主觀造假，而是現(xiàn)實(shí)約束下的無(wú)奈之舉。

二、投資者之變

在基層招商引資干部眼里，意向投資者的不確定性，是投資縮水、項(xiàng)目擱置的重要原因；然而從投資者角度出發(fā)，所謂的“出爾反爾、不講誠(chéng)信”，其實(shí)也深受各種市場(chǎng)及非市場(chǎng)因素的制約。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，投資者的投資決策始終圍繞市場(chǎng)規(guī)律、自身發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)防控展開(kāi)，任何一個(gè)外部變量或內(nèi)部調(diào)整，都可能讓前期敲定的投資計(jì)劃發(fā)生顛覆性改變。這種投資意向的搖擺，是商業(yè)理性的體現(xiàn)，但也客觀導(dǎo)致了招商引資數(shù)額的噪點(diǎn)和失真。

最常見(jiàn)的便是場(chǎng)面約束下的“被動(dòng)簽約”。

地方政府為了推進(jìn)招商工作、營(yíng)造發(fā)展氛圍，往往會(huì)舉辦大規(guī)模集中簽約儀式，提前多次上門對(duì)接投資者，反復(fù)溝通洽談，地方主要領(lǐng)導(dǎo)親自出面，媒體全程跟蹤報(bào)道，場(chǎng)面隆重且正式。在這樣的場(chǎng)景下，投資者即便對(duì)投資項(xiàng)目尚存疑慮、尚未完成全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、沒(méi)有最終敲定投資計(jì)劃，也礙于人情世故、政商關(guān)系的面子，難以當(dāng)場(chǎng)拒絕、掃地方的顏面，只能先簽署意向性協(xié)議，給雙方留下緩沖空間。

這類“場(chǎng)面簽約”，更多是一種態(tài)度表達(dá)，而非最終的投資決策，后續(xù)投資者根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整、縮減甚至終止投資，都在情理之中。

資金安排的不確定性，也是導(dǎo)致投資落地縮水的重要原因。

投資者的投資預(yù)算，完全依托自身經(jīng)營(yíng)狀況、現(xiàn)金流、融資環(huán)境、回款情況制定，而這些因素時(shí)刻都在發(fā)生變化。很多項(xiàng)目洽談、簽約階段，其經(jīng)營(yíng)狀況良好、現(xiàn)金流充裕、融資渠道順暢，具備大額投資的資金實(shí)力；可到了準(zhǔn)備落地出資的階段，可能遭遇市場(chǎng)需求下滑、產(chǎn)品回款延遲、銀行信貸收緊、行業(yè)政策調(diào)整等問(wèn)題，現(xiàn)金流瞬間緊張，只能被迫縮減投資規(guī)模、暫緩項(xiàng)目推進(jìn)，原本承諾的大額投資，自然無(wú)法足額到位。

還有一些投資者，是在后續(xù)實(shí)地落地考察中，做出了理性止損的選擇。

《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道截圖

簽約前期，投資者對(duì)地方的了解多依賴于政府介紹、規(guī)劃圖紙、宣傳資料，對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)鏈配套、用工成本、物流交通、營(yíng)商環(huán)境、審批流程等，不僅缺乏深入、真實(shí)的實(shí)地調(diào)研，還可能面臨其它一些波動(dòng)因素。

等到正式準(zhǔn)備落地建設(shè)時(shí)，才發(fā)現(xiàn)地方實(shí)際情況與預(yù)期不符，諸如產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)缺失、用工成本畸高、物流運(yùn)輸不便、行政審批效率低下，甚至還包括關(guān)鍵官員的離崗離職等，項(xiàng)目落地后的盈利預(yù)期大幅降低，甚至面臨虧損風(fēng)險(xiǎn)。

從企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度出發(fā)，及時(shí)終止投資、縮減規(guī)模，是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少損失的最優(yōu)選擇，并非刻意違約。筆者曾就職的某地級(jí)市，在招引一個(gè)體量近百億的項(xiàng)目過(guò)程中，聯(lián)系該項(xiàng)目的主管領(lǐng)導(dǎo)落馬，最終項(xiàng)目引進(jìn)無(wú)疾而終。

除此之外，投資戰(zhàn)略調(diào)整、核心管理層變動(dòng)、異地區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)分流、項(xiàng)目用地指標(biāo)無(wú)法落實(shí)、環(huán)保安全審批不通過(guò)等一系列因素，都會(huì)讓投資計(jì)劃發(fā)生改變。哪怕只是其中一個(gè)變量出現(xiàn)，都可能讓前期敲定的大額投資，最終淪為紙面數(shù)據(jù)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下投資者的理性選擇，也是招商數(shù)據(jù)難以避免的波動(dòng)根源。

三、上級(jí)監(jiān)管之難

作為更高級(jí)別的監(jiān)管部門與決策部門，上級(jí)政府既肩負(fù)著推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、督促招商工作落地的全局責(zé)任，也承擔(dān)著核查數(shù)據(jù)真實(shí)性、杜絕形式主義的監(jiān)管職責(zé)，看似手握監(jiān)管大權(quán)，能夠輕松遏制數(shù)據(jù)失真問(wèn)題，實(shí)則陷入了發(fā)展訴求、監(jiān)管成本、技術(shù)瓶頸、尺度拿捏的多重兩難之中，難以做出絕對(duì)理想化的監(jiān)管選擇。

一方面，上級(jí)監(jiān)管部門面臨著“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“防失真”的目標(biāo)沖突。

推動(dòng)地方招商引資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)就業(yè)與稅收提升，是上級(jí)政府的核心發(fā)展目標(biāo)，這就要求必須給基層下達(dá)合理的招商任務(wù)，保持一定的考核壓力，才能激發(fā)基層的工作動(dòng)力。

如果考核指標(biāo)過(guò)于寬松，基層缺乏工作動(dòng)力，招商工作難以推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)；但如果指標(biāo)過(guò)于嚴(yán)苛，又會(huì)倒逼基層填報(bào)虛假數(shù)據(jù)，陷入兩難。上級(jí)監(jiān)管的核心訴求，是既要讓基層有壓力、有動(dòng)力抓招商，又要保證數(shù)據(jù)真實(shí)、項(xiàng)目落地，這兩者之間的尺度，極難精準(zhǔn)把控。

另一方面，全面精準(zhǔn)監(jiān)管面臨著極高的成本壁壘，難以落地實(shí)施。

招商引資項(xiàng)目具有點(diǎn)多面廣、分布零散、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金往來(lái)復(fù)雜等特點(diǎn)，一個(gè)地級(jí)市下轄的區(qū)縣、園區(qū)，每年簽約項(xiàng)目多達(dá)上百個(gè)，涉及資金從千萬(wàn)到百億不等。想要徹底核查每一個(gè)項(xiàng)目的真實(shí)性、每一筆資金的到位情況，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，組建專業(yè)核查團(tuán)隊(duì)，深入各個(gè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)、對(duì)接企業(yè)財(cái)務(wù)部門、核查銀行流水、核驗(yàn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，還要協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、銀行等多個(gè)部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。

以現(xiàn)有的監(jiān)管資源與編制力量，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全流程、無(wú)死角的精準(zhǔn)監(jiān)管，只能采取重點(diǎn)抽查、事后核查、專項(xiàng)整治的方式開(kāi)展監(jiān)管。

例如，由武漢某商貿(mào)有限公司投資的肉制品生產(chǎn)項(xiàng)目，提供的5張銀行流水打款日期均為2024年，根本不是2025年1-11月到位的省外資金。 《焦點(diǎn)訪談》報(bào)道截圖

更為棘手的是，投資行為的動(dòng)態(tài)性，帶來(lái)了難以突破的監(jiān)管技術(shù)難題。

企業(yè)資金到位沒(méi)有固定節(jié)奏，可能一次性出資，也可能分階段、分批次撥付；投資形式除了現(xiàn)金，還有設(shè)備入股、技術(shù)入股、股權(quán)合作等多種方式，估值核算難度極大；項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，隨時(shí)可能因市場(chǎng)、企業(yè)、地方等因素發(fā)生變動(dòng)，今天資金到位，明天就可能暫緩建設(shè)，今天項(xiàng)目開(kāi)工，明天就可能終止合作。

傳統(tǒng)的月度、季度、年度報(bào)表上報(bào)模式，根本無(wú)法實(shí)時(shí)跟上投資項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)變化，監(jiān)管數(shù)據(jù)始終滯后于實(shí)際情況，即便想要嚴(yán)格監(jiān)管，也缺乏有效的技術(shù)手段與實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)支撐。

在這樣的現(xiàn)實(shí)困境下，上級(jí)監(jiān)管部門只能采取“適度包容、重點(diǎn)糾偏”的監(jiān)管模式，對(duì)基層數(shù)據(jù)的合理彈性予以默許，對(duì)明顯造假、情節(jié)嚴(yán)重的案例進(jìn)行專項(xiàng)整治，既不想挫傷基層招商積極性，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面精準(zhǔn)監(jiān)管，最終陷入較為尷尬的局面，客觀上為招商數(shù)據(jù)失真留下了空間。

四、破題之要

破解招商數(shù)據(jù)失真困局，絕非靠運(yùn)動(dòng)式整治、口號(hào)式倡導(dǎo)、模板化整改就能實(shí)現(xiàn)，筆者作為一名曾經(jīng)的招商引資基層工作人員，謹(jǐn)從權(quán)責(zé)重構(gòu)、規(guī)則重塑、機(jī)制重建的核心層面，簡(jiǎn)單提出一點(diǎn)自己的思考，期望能讓招商引資回歸實(shí)事求是、高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)。

一是要提高考核的科學(xué)性與可靠性，避免“數(shù)字考核”“區(qū)域競(jìng)賽”，建立以產(chǎn)業(yè)匹配度、就業(yè)貢獻(xiàn)率、稅收增長(zhǎng)值、長(zhǎng)期發(fā)展效益為核心的實(shí)效評(píng)價(jià)體系，以質(zhì)量考核替代規(guī)模考核。

二是要將信用評(píng)價(jià)體系納入到投資領(lǐng)域，探索建立一套對(duì)意向簽約、資金到位、項(xiàng)目落地、達(dá)產(chǎn)見(jiàn)效全流程的信用評(píng)價(jià)體系，從而對(duì)投資者進(jìn)行有效制約，以政策法規(guī)與信用評(píng)價(jià)雙重約束替代場(chǎng)面式簽約，斬?cái)鄶?shù)據(jù)水分滋生空間。

三是要搭建政企雙向?qū)崟r(shí)信息披露與共享機(jī)制，消除信息不對(duì)稱壁壘，實(shí)現(xiàn)投資計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度、資金狀態(tài)、地方配套等信息全程公開(kāi)、動(dòng)態(tài)同步，讓各方博弈試探變?yōu)橥该鲄f(xié)同。

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