國家規(guī)劃治理從政策導向到法治引領(lǐng)

2026.04.13

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作者 |陳兵

封圖 |AI生成

中長期發(fā)展規(guī)劃作為我國國家治理的重要工具，始終引領(lǐng)著經(jīng)濟社會發(fā)展的方向。審查和批準國家發(fā)展規(guī)劃是憲法和法律賦予人大的重要職責，第十四屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》（下稱《國家發(fā)展規(guī)劃法》）標志著我國規(guī)劃治理邁入法治化、制度化的新階段。

作為我國首部專門規(guī)范國家發(fā)展規(guī)劃工作的法規(guī)，《國家發(fā)展規(guī)劃法》以憲法為依據(jù)，將高質(zhì)量發(fā)展的核心要求貫穿國家發(fā)展規(guī)劃的編制、審查和批準、實施及其監(jiān)督等具體程序，通過構(gòu)建科學的規(guī)劃法治體系、明晰的權(quán)責配置規(guī)則、剛性的實施監(jiān)督機制，填補了國家發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ｉT立法的空白，實現(xiàn)了規(guī)劃治理從政策導向到法治引領(lǐng)的升維。

回應(yīng)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需求

《國家發(fā)展規(guī)劃法》契合我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一新時代經(jīng)濟社會發(fā)展核心主題，立足高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)新發(fā)展理念的本質(zhì)要求，以及系統(tǒng)性、全局性、可持續(xù)性與內(nèi)生性的特征，通過全方位的制度設(shè)計，精準回應(yīng)并體系化滿足了高質(zhì)量發(fā)展的法治需求，成為保障高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)步推進的重要法治支撐。

《國家發(fā)展規(guī)劃法》將“推動高質(zhì)量發(fā)展”確立為立法宗旨與核心原則，把完整準確全面貫徹新發(fā)展理念、統(tǒng)籌發(fā)展和安全等高質(zhì)量發(fā)展的核心要求納入規(guī)劃工作的法定遵循范疇。依托法律本身的穩(wěn)定性與權(quán)威性，讓高質(zhì)量發(fā)展成為貫穿各級各類規(guī)劃的剛性準則，從源頭上規(guī)避了短期政策調(diào)整、局部利益博弈對發(fā)展主線的偏離，為市場主體經(jīng)營決策、政府依法履職、社會資源優(yōu)化配置樹立了明確且穩(wěn)定的制度預(yù)期，筑牢了高質(zhì)量發(fā)展的制度根基。

針對高質(zhì)量發(fā)展破解發(fā)展不平衡不充分問題，實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、效率、公平有機統(tǒng)一的核心要義，《國家發(fā)展規(guī)劃法》以法治手段強化發(fā)展規(guī)劃的體系化統(tǒng)籌能力，通過法治化路徑統(tǒng)籌區(qū)域、領(lǐng)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，推動發(fā)展資源的法治化優(yōu)化配置，讓科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)、民生改善等高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域獲得制度化的資源支撐與政策保障，為高質(zhì)量發(fā)展的全域推進掃清制度障礙。

緊扣高質(zhì)量發(fā)展與安全動態(tài)平衡的內(nèi)在要求，《國家發(fā)展規(guī)劃法》將重大風險防范納入規(guī)劃編制的法定考量因素，明確要求編制規(guī)劃時統(tǒng)籌要素支撐條件、資源環(huán)境承載能力、財政承受能力等關(guān)鍵維度，通過構(gòu)建法治化的風險防控機制，為高質(zhì)量發(fā)展劃定安全的制度邊界，讓高質(zhì)量發(fā)展在安全有序的制度框架內(nèi)推進，實現(xiàn)發(fā)展的速度與質(zhì)量、規(guī)模與效益、發(fā)展與安全的法理統(tǒng)一，確保高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠。

價值定位

《國家發(fā)展規(guī)劃法》作為規(guī)劃領(lǐng)域“基本法”，銜接憲法中經(jīng)濟社會發(fā)展的原則性規(guī)定，將規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)納入法治軌道，實現(xiàn)規(guī)劃治理的法治化、規(guī)范化，豐富了宏觀經(jīng)濟治理的法律規(guī)范體系。

《國家發(fā)展規(guī)劃法》是我國推進宏觀經(jīng)濟治理法治化、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是將改革實踐成果轉(zhuǎn)化為法律制度的典型范例。其構(gòu)建了統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃治理體系，實現(xiàn)了“全國一盤棋”與地方差異化實踐的平衡，能有效破解傳統(tǒng)規(guī)劃治理中銜接不暢、資源分散等難題，推動規(guī)劃治理與國家治理各領(lǐng)域協(xié)同銜接。立法過程與制度設(shè)計，充分體現(xiàn)了“改革于法有據(jù)”的法治原則，彰顯了中國特色社會主義法治體系的實踐優(yōu)勢。

《國家發(fā)展規(guī)劃法》錨定了高質(zhì)量發(fā)展的核心目標，是現(xiàn)代化建設(shè)一大重要的制度根基。我國數(shù)十年的規(guī)劃實踐，形成了獨具中國特色的規(guī)劃治理模式，成為國家治理體系的重要組成部分，而《國家發(fā)展規(guī)劃法》的立法正是將這些經(jīng)過實踐檢驗的成熟做法，通過法定程序上升為法律規(guī)范，明確了人大、政府在規(guī)劃工作中的法定權(quán)責，同時賦予社會主體規(guī)劃編制的參與權(quán)、建議權(quán)，構(gòu)建起權(quán)責明晰的規(guī)劃治理主體體系，讓規(guī)劃編制、審查批準、實施、監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循，實現(xiàn)了規(guī)劃治理的科學化、民主化、法治化、規(guī)范化。

核心設(shè)計

《國家發(fā)展規(guī)劃法》為高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實的制度支撐與法治保障，其核心立法設(shè)計便是構(gòu)建以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的統(tǒng)一規(guī)劃體系，這一制度架構(gòu)通過發(fā)揮法的指引、規(guī)范與強制作用，清晰界定各類規(guī)劃的權(quán)責邊界，有效整合發(fā)展治理資源，凝聚起推動高質(zhì)量發(fā)展的全域協(xié)同合力。該法通過頂層架構(gòu)的系統(tǒng)性搭建和具體環(huán)節(jié)的精細化規(guī)范，構(gòu)建起以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的統(tǒng)一規(guī)劃體系。

從總體架構(gòu)上看，該法從法律層面解決了以往規(guī)劃體系“統(tǒng)領(lǐng)性不強、銜接性不暢、權(quán)威性不足”的治理難題。其一，明確確立“以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家和地方規(guī)劃共同組成”的規(guī)劃體系，賦予國家發(fā)展規(guī)劃作為其他各級各類規(guī)劃“總遵循”的法定地位，這并非簡單的規(guī)劃層級劃分，而是基于高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)性、全局性要求，對規(guī)劃治理體系進行的法理重構(gòu)與制度優(yōu)化，從法律層面為高質(zhì)量發(fā)展搭建起科學完備的規(guī)劃支撐框架。其二，實現(xiàn)了“全國統(tǒng)一戰(zhàn)略”與“地方差異化實踐”的平衡。明確各類規(guī)劃必須在主要目標、發(fā)展方向、總體布局、重大戰(zhàn)略任務(wù)、風險防控等方面與國家發(fā)展規(guī)劃保持一致，縣級以上地方規(guī)劃參照本法執(zhí)行，這一規(guī)定通過法的強制力維護了全國規(guī)劃體系的統(tǒng)一性與權(quán)威性，確保高質(zhì)量發(fā)展全國一盤棋推進。且并未對地方規(guī)劃作出“一刀切”式規(guī)定，為地方結(jié)合自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展實際預(yù)留了差異化的空間，確保宏觀戰(zhàn)略的頂層設(shè)計與地方實踐的基層探索有機結(jié)合。

從具體規(guī)則來看，在總體架構(gòu)之下，聚焦規(guī)劃體系運行的具體環(huán)節(jié)，通過精細化的規(guī)則設(shè)計，明晰了各類主體的權(quán)責邊界、規(guī)劃銜接的具體要求，資源配置的法定導向。其一，明確了全國人大、國務(wù)院、地方人大、地方政府以及各部門在規(guī)劃編制、審查批準、實施監(jiān)督中的具體職權(quán)；同時要求規(guī)劃編制過程中廣泛征求企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、專家學者和社會公眾意見。其二，細化各類規(guī)劃銜接準則，明確要求專項、區(qū)域規(guī)劃以國家發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，國土空間規(guī)劃為發(fā)展規(guī)劃提供空間保障，地方規(guī)劃做好與上級及相鄰區(qū)域規(guī)劃銜接等。其三，將國家發(fā)展規(guī)劃指標分為約束性與預(yù)期性兩類，并要求地方結(jié)合實際情況分解落實。其四，嚴格規(guī)劃調(diào)整法定程序，從程序上維護規(guī)劃的穩(wěn)定性與權(quán)威性。

實施機制

《國家發(fā)展規(guī)劃法》以法治化實施保障機制為核心抓手，推動高質(zhì)量發(fā)展從規(guī)劃藍圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實發(fā)展成果，其通過將規(guī)劃實施與宏觀政策協(xié)同、資源配置、階段落地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)納入法治框架，讓高質(zhì)量發(fā)展的目標具備了落地路徑，真正實現(xiàn)了規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展、法律保障落地的治理效能。

在宏觀政策協(xié)同上，《國家發(fā)展規(guī)劃法》將“規(guī)劃引領(lǐng)政策、政策支撐規(guī)劃”確立為法定原則，構(gòu)建起規(guī)劃與宏觀政策的法治化協(xié)同機制，從根本上破解了政策碎片化、發(fā)力方向不一致的發(fā)展內(nèi)耗問題，為高質(zhì)量發(fā)展凝聚政策合力。法律明確要求宏觀政策取向圍繞國家發(fā)展規(guī)劃實施合理確定，推動財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地、就業(yè)等各類調(diào)控政策同向發(fā)力、增強取向一致性，讓規(guī)劃成為宏觀政策制定的核心依據(jù)，讓各類政策精準支撐高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃部署，形成政策與規(guī)劃同頻共振的實施格局。

在央地統(tǒng)籌發(fā)展上，《國家發(fā)展規(guī)劃法》對地方和部門的政策制定作出法定約束，要求其必須符合國家發(fā)展規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域發(fā)展方向，重大生產(chǎn)力布局和公共政策制定必須服從國家發(fā)展規(guī)劃，這一規(guī)定從源頭上杜絕了地方保護、本位主義以及盲目進行高耗能、低效益項目等與高質(zhì)量發(fā)展相悖的行政行為，確保全國政策體系始終圍繞高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標同向發(fā)力。同時，《國家發(fā)展規(guī)劃法》明確了公共資源配置的法定導向，要求中央財政資金優(yōu)先投向國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)、政策舉措和工程項目，各地區(qū)、各部門合理配置公共資源、積極引導社會資源，通過公共資源的法治化傾斜與社會資源的市場化引導，為高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域提供了堅實的資源保障。

在階段落地銜接上，該法建立了國家發(fā)展規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃的法治化銜接機制，讓中長期高質(zhì)量發(fā)展目標轉(zhuǎn)化為分步推進的具體任務(wù)。要求將規(guī)劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，做好年度間綜合平衡，這一制度設(shè)計讓中長期高質(zhì)量發(fā)展目標轉(zhuǎn)化為可量化、可落地、可考核的年度任務(wù)，實現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的分步推進、持續(xù)落地，讓規(guī)劃實施的每一個階段都緊扣高質(zhì)量發(fā)展的核心要求。

（陳兵系南開大學競爭法研究中心主任、法學院副院長，中國法學會經(jīng)濟法學研究會常務(wù)理事、副秘書長）

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