第十四屆全國人大常委會委員、民盟中央副主席鄭功成：以結構優化的老年保障體系應對超常規的老齡化

來源：【人民日報中央廚房-民生無小事工作室】

鄭功成

我們已經進入了“人生七十不稀奇”的長壽時代，人均預期壽命將在“十五五”時期超過80歲，這決定了全面實施積極應對人口老齡化國家戰略具有緊迫性。

借此機會，我談三點基本看法。

第一，我國面對的是超常規的人口老齡化。

眾所周知，人口老齡化是世界性趨勢，我國并非當今世界老齡化程度最高的國家。

然而，我國的老齡化具有超常規性，其具體表現是：規模超大，速度超快，同時伴隨快速的高齡化、少子化、家庭保障功能弱化，以及呈現出養老文化多元化、養老需求個性化等現象，短短20余年間如此多的深刻變化疊加在一起，這確實是人類迄今獨有的現象。

這種現象無疑是中國全面快速發展最具綜合意義的進步成果，也是需要盡快全面積極妥善應對的重大挑戰，因為這種超常規的老齡化對整個經濟社會發展會產生異常深刻的影響，同時也增加了應對老齡化的艱巨性、復雜性。

如果我們只是仿效老齡化程度更高的發達國家的做法，遵循一般社會邏輯、市場邏輯按部就班地采取應對措施，結果必定是在社會發展進步的同時讓老年人付出巨大的代價。因為在數以億計的日益高齡化的老年人面前，我們不僅需要全面應對而且需要注入加速度，并同時兼顧不同群體的多元性利益訴求和復雜性保障需求。

因此，2020年10月，黨的十九屆五中全會正式提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，這意味著應對人口老齡化在“十四五”開局就上升為國之大事。

在全面應對、綜合應對人口老齡化的國家規劃布局中，建立健全老年保障體系是從根本上解除城鄉居民養老后顧之憂的根本制度保障，而正確認識和把握我國人口老齡化的超常規性，則是確保制度體系結構優良并高效發揮作用的前提。

第二，我們需要一個結構優化的老年保障體系。

在以老齡化與少子化為主要特征和基本趨勢的人口結構深刻變化條件下，任何單一制度安排都不可能滿足現實需求，我們需要建立的是由多種制度安排構成的一個老年保障制度體系，這是全方位應對的具體體現。

這套制度體系包括：建立健全的養老金制度來滿足億萬老年人的基本生活需求，建立健全的養老服務網絡以解除年老后生活照護后顧之憂，建立長期護理保險制度以為失能失智老年人提供有效護理保障，優化醫療保障制度以適應億萬老年人的疾病醫療與健康管理需求，重塑老年監護制度以回應長壽社會有需要的老年人的現實訴求，確保殯葬服務的公益性以維護人生最后的體面與尊嚴等。

在這套制度體系中，缺少任何一項制度或任何一項制度存在缺陷或不足，都難以全面解除老年人的后顧之憂，都會直接影響到老年人的生活質量。

經過近30年的努力，我國已經初步構建起了上述制度框架。其中，基本養老保險制度早已覆蓋全民，3億多老年人按月領取數額不等的養老金，是當今世界名副其實的超級養老金制度。全民醫保目標基本實現，億萬老年人均受惠其中。養老服務網絡建設正在加速推進，越來越多的老年人開始不同程度地享受社會化的養老服務。

今年3月25日，中辦、國辦發布《關于加快建立長期護理保險制度的意見》，標志著長期護理保險的制度短板將會加快補上，現實中“一人失能，全家失衡”的養老難題將得到破解。國家“十五五”規劃綱要將殯葬服務納入社會保障體系，則表明社會保障制度將不僅是對生者的保障，還應當對死者提供保障，從而對全生命周期提供保障。民法典對老年監護制度提出相應的規制。

由此可見，我國老年保障體系框架已經形成，這是充分發揮中國制度優勢，利用公共資源有力推進的結果，表明黨和政府正在以超常規的舉措來積極應對人口老齡化。

現行老年保障體系的質量還不優。包括面向機關事業單位工作人員、企業職工和城鄉居民的三大基本養老保險制度待遇差距偏大，分別面向職工和居民的基本醫療保險制度差距偏大，長期護理保險制度還未正式建制，能夠適應老年人現實需求的監護制度尚未重塑，殯葬公益化改革任務還未完成，養老服務領域總量供給不足、護理型床位短缺、服務質量不高的局面仍未改變。

上述不足不僅直接影響到老年人群體的信心與生活質量，而且事實上影響到居民消費。優化老年保障體系結構具有必要性與緊迫性。

第三，優化老年保障體系結構的基本取向。

一是體系建構上應當加快彌補老年保障的短板。這方面主要是要強化立足社區、以照料失能失智老年人與高齡空巢老年人為己任的護理型養老服務網絡建設，加快推進多方共建的長期護理保險制度建設，完善適應老年病種的醫保制度，重塑以滿足現實需要為目標指向的老年人監護制度，重新按照社會保障原則健全公益性的殯葬服務保障。

二是政策取向上應當立足于補低扶弱、明預期、促公平。“補低”的關鍵是采取有效措施促使居民養老金特別是高齡農民的養老金水平得到較大幅度提升，促使居民醫保水平持續得到提升，促使社會救助標準能夠水漲船高。

“扶弱”則需聚焦失能失智老年人和高齡空巢老年人，著力解決其面臨的社會化照料服務供給不足的問題。

“明預期”是要通過穩定可靠的制度安排為全體人民提供清晰的預期，哪些養老問題是可以依靠國家與社會解決的，能夠解決到什么程度，哪些是需要個人及家庭預做準備或者通過市場機制等其他途徑獲得解決方案的，如果有了清晰的預期，民生發展就有了方向，每個人就能夠有計劃地從容安排自己的人生。

“促公平”是社會保障制度的天然使命，無公平則無社保，不能促進公平的保障制度安排不是好的制度安排。“十五五”時期，要著力解決老年保障制度的公共性不足、公平性不足問題，同時將解決現實中老年人的急難愁盼問題和提供明確的養老保障預期擺到同等重要的位置。

三是資源配置上應當以有效供給滿足真實需要。一方面，老年保障體系作為現代社會保障體系的重要構成部分，政府擔負著主導責任，公共資源始終是支撐力量。

進入“十五五”時期，國家“投資于人”的政策亦需要通過優化健全老年保障體系落到實處。在公共資源配置方面，特別需要統籌兼顧各項老年保障制度安排的相對均衡，如政府財政資金在養老保險、養老服務、護理保險等不同制度安排中就需要適當均衡，確保公共資源配置綜合效能最大化，當前完全偏重于養老保險補貼的財政支出結構有必要優化，而加大對養老服務、護理保險、老年醫保等的投入具有必要性、重要性。即使是對基本養老保險的投入也需要適當均衡對三大群體養老金的補貼力度，確保居民養老金水平持續得到提升。

公共資源配置還應當奉行“費隨人走”方針，不能以老年保障制度妨礙人口自由流動，而要以老年保障制度助力老年人生活質量提升。

另一方面，還要貫徹落實共建共享原則，有效撬動社會與市場投入，確保整個老年保障體系的物質基礎持續壯大，以公共資源帶動市場主體參與、社會力量助力都是可行途徑，而個人共建共享則應當體現有能力者多貢獻的法則。經過資源配置的優化，老年保障制度體系的結構也會走向優化，其保障效能必定能夠持續得到提升。

總之，在超常規的人口老齡化面前，我們需要一個結構優化的老年保障體系，希望這個體系在“十五五”時期能夠盡快走向成熟、定型，讓養老焦慮成為過去式，讓有保障的老年生活成為人生幸福的美好體驗。

（《民生周刊》記者趙慧整理）

掃碼觀看現場視頻

原文刊載于2026年第8期 4月13日出版的《民生周刊》雜志

本文來自【人民日報中央廚房-民生無小事工作室】，僅代表作者觀點。全國黨媒信息公共平臺提供信息發布及傳播服務。