利用“小快靈”立法 西安市擬構(gòu)建自建房全生命周期管理系統(tǒng)

記者|馬付才 來源 民主與法制時(shí)報(bào)

2022年4月29日，湖南長沙居民自建房發(fā)生倒塌事故，造成50多人罹難。事故發(fā)生后，國務(wù)院安委會(huì)召開全國自建房安全專項(xiàng)整治電視電話會(huì)議進(jìn)行具體部署。2022年5月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國自建房安全專項(xiàng)整治工作方案的通知》（以下簡稱《通知》）要求，全面消除自建房安全隱患，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)大局穩(wěn)定。

如何全面消除自建房安全隱患？日前，西安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局起草《西安市自建房建設(shè)和使用安全管理實(shí)施意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），擬進(jìn)一步加強(qiáng)西安市自建房建設(shè)和使用安全管理，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。這是繼湖南、安徽等地之后，又一部筑牢自建房安全防線的針對(duì)性、適用性、可操作性較強(qiáng)的“小快靈”立法。

立法保障自建房安全很有必要

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，居民多通過自建房滿足其居住需求，但受節(jié)省建造成本等因素影響，有的自建房存在一定安全隱患。周錦（化名）在西安市長安區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事鎮(zhèn)村規(guī)劃管理工作，他向記者表示，長安區(qū)位于西安主城區(qū)南部，近年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，以前冷清的城郊漸漸熱鬧起來，居民擅自翻建、加蓋自建房違規(guī)對(duì)外出租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

“20世紀(jì)90年代，居民自建房建設(shè)過程中缺乏專業(yè)規(guī)劃和設(shè)計(jì)現(xiàn)象較為普遍。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心法治建設(shè)研究室主任尚旭東說，在自建房安全監(jiān)管方面，相關(guān)法律法規(guī)體系存在短板，《征求意見稿》將“依法審批用地”作為調(diào)整的首要任務(wù)，明確申請(qǐng)自建房用地的審批程序、面積層高等要求，并細(xì)化職責(zé)分工和保障措施，可以從源頭上確保自建房質(zhì)量安全，最大限度消除自建房安全隱患。

西安建筑科技大學(xué)土木工程學(xué)院教授周鐵鋼2006年開始關(guān)注農(nóng)村自建房安全問題。周鐵鋼表示，許多農(nóng)村地區(qū)自建房并不事前設(shè)計(jì)，僅憑經(jīng)驗(yàn)和想象進(jìn)行施工。這樣建出來的房屋，很可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)不合理、材料不合格、承載力不夠、樓體不穩(wěn)定、沉降不均勻等問題，但這些隱患業(yè)主并不一定知道，因此，立法保障自建房安全很有必要。

實(shí)現(xiàn)自建房安全管理標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和智能化

西安市是西部地區(qū)重要的中心城市之一。公開資料顯示，近年來，西安曾發(fā)生多起自建房安全事故，例如，2014年，西安市臨潼區(qū)一處在建農(nóng)房發(fā)生倒塌，致5人死亡2人受傷；2016年7月，西安市長安區(qū)西曹村一在建民房發(fā)生墻體坍塌，兩名施工人員被埋身亡；2018年1月，西安市雁塔區(qū)一城中村內(nèi)的一處自建房起火，4人遇難。每一起事故都是慘痛教訓(xùn)。

自建房事故頻發(fā)，究其根源是無序化發(fā)展。如何讓自建房從“無序化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行蚧保可行駯|認(rèn)為，要規(guī)劃先行。沒有規(guī)劃引領(lǐng)，不“打好提綱”，自建房在建設(shè)中就會(huì)出現(xiàn)偏差，甚至出現(xiàn)失誤、差錯(cuò)。為此，《征求意見稿》明確要求，城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建城鎮(zhèn)居民私房，應(yīng)當(dāng)向資源規(guī)劃主管部門申請(qǐng)辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；對(duì)于村民新建、改建住宅，應(yīng)當(dāng)向鎮(zhèn)街申請(qǐng)核發(fā)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。在此前提下，《征求意見稿》還要求符合規(guī)劃并已竣工的自建房，鎮(zhèn)街組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、資源規(guī)劃相關(guān)管理人員進(jìn)行驗(yàn)收，實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)面積、規(guī)劃要求建設(shè)房屋，并出具《農(nóng)村宅基地和建房（規(guī)劃許可）驗(yàn)收意見表》。

此外，《征求意見稿》還規(guī)定：“農(nóng)村村民自建住宅原則上人均建設(shè)面積控制在80平方米以下，層數(shù)控制在3層以下（含3層），屋頂檐口至地面高度控制在10米以內(nèi)，坡屋頂應(yīng)從檐口起坡，坡頂不超過2.5米。”“建設(shè)跨度超過九米或者二層（不含）以上的自建房應(yīng)專業(yè)設(shè)計(jì)和專業(yè)施工，嚴(yán)格執(zhí)行房屋質(zhì)量安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計(jì)、施工單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)資質(zhì)，并分別對(duì)設(shè)計(jì)、施工的質(zhì)量和安全負(fù)責(zé)；村民自行組織施工的，村民個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)工程質(zhì)量和施工安全負(fù)責(zé)。”

湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院特約研究員、鄉(xiāng)村法律研究所所長楊文表示，這進(jìn)一步細(xì)化了《通知》要求“3層及以上城鄉(xiāng)新建房屋，以及經(jīng)營性自建房必須依法依規(guī)經(jīng)過專業(yè)設(shè)計(jì)和專業(yè)施工，嚴(yán)格執(zhí)行房屋質(zhì)量安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的相關(guān)內(nèi)容。新規(guī)一旦通過實(shí)施，將成為西安市居民自建房重要的規(guī)范。

周鐵鋼表示，《征求意見稿》不搞“一刀切”，進(jìn)行分類處置，建立了西安市房屋建筑全生命周期管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了房屋安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和智能化，形成房屋“身份證號(hào)”唯一編碼，有利于守住房屋建筑的“生命線”和“業(yè)務(wù)線”，提高自建房風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

部分條款建議進(jìn)一步細(xì)化

《征求意見稿》共四個(gè)部分，分別是總體要求、工作任務(wù)、職責(zé)分工和保障措施。

周鐵鋼認(rèn)為，《征求意見稿》保障城鄉(xiāng)自建房住房質(zhì)量安全，體現(xiàn)了柔性執(zhí)法原則，但還應(yīng)當(dāng)明確自建房所有權(quán)人（使用人）為第一安全責(zé)任人以及房屋建造層數(shù)、高度、施工質(zhì)量等不符合要求的處置辦法。

周鐵鋼建議，除正規(guī)設(shè)計(jì)外，農(nóng)村自建房還可以采用縣級(jí)以上住建部門編制的農(nóng)村自建房設(shè)計(jì)通用圖冊(cè)，并對(duì)農(nóng)村自建房的建筑風(fēng)格與風(fēng)貌提出要求，禁止建造與村莊整體風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的農(nóng)村住宅，以適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的要求。

楊文認(rèn)為，《征求意見稿》還應(yīng)當(dāng)在自建房確權(quán)登記辦證、消防安全排查管理工作等方面進(jìn)一步細(xì)化，并創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升監(jiān)管實(shí)效，如創(chuàng)設(shè)“沒收非法所得”（包括違章建筑前期出租或出售的全部所得）制度等。

2021年4月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確：“根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源。”2021年7月15日正式實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。周錦認(rèn)為，《征求意見稿》靈活運(yùn)用了相關(guān)制度，但僅籠統(tǒng)提出“定期組織鎮(zhèn)街建設(shè)和使用安全管理人員培訓(xùn)”。他建議，加快配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，提升行政執(zhí)法人員能力水平。

此外，在審批用地方面，尚旭東建議結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)中涉及宅基地申請(qǐng)審批、翻改擴(kuò)建審批等實(shí)踐探索，做好統(tǒng)籌安排及銜接工作。同時(shí)，對(duì)于已建成且不符合相關(guān)規(guī)定的房屋，應(yīng)本著充分保障人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)的原則，尊重既定事實(shí)，不溯及既往，并通過建立專門數(shù)據(jù)庫，調(diào)整相關(guān)規(guī)劃許可，實(shí)行分類動(dòng)態(tài)管理。

原標(biāo)題：“小快靈”立法筑牢自建房安全防線 西安市擬構(gòu)建自建房全生命周期管理系統(tǒng)