評議《加強流動兒童關愛保護行動方案》

服務流動兒童的公益微瀾圖書館讀者

/攝 shuang，2024/09/05

2024年9月3日，民政部等21部門聯合印發《》（下稱《行動方案》）公開發布，這是國家層面首次出臺專門針對流動兒童關愛保護的政策文件，填補了民生保障領域政策的空白。

2023年4月，國家統計局、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金共同發布的《2020年中國兒童人口狀況：事實與數據》（基于2020年第七次人口普查數據）顯示，2020年，中國受人口流動影響的兒童（流動人口子女）約占中國兒童人口的1/2（1.38億，46.4%），其中過半都是流動兒童（7109萬，51.5%）。

本文作者| 熊亞洲 何笑鷗 魏佳羽

編輯/排版| 廖細雄

每4個兒童中就有1個流動兒童，多項研究表明，此比例還會進一步增加。

盡管流動兒童議題越發引起關注、在媒體報道和民間公益組織的表述中頻繁出現，但此前在國家層面，始終缺乏部門牽頭統籌相關工作，在民生保障政策的落地性和持續性上形成空白；與此同時，我國社會管理和公共服務供給緊緊圍繞著戶籍制度開展，人戶分離的流動兒童群體長期面臨“城市不愿管，農村管不到”的尷尬局面。

此次《行動方案》由21部門聯合出臺、明確民政部牽頭開展工作，顯示出國家層面對流動兒童保障的重視和決心，在政策層面具有積極意義。本文梳理流動兒童政策脈絡、文件意義與不足，并提出建議。

一、流動兒童關愛保護政策回溯

我國針對流動兒童的公共服務可追溯至20多年前衛健疾控系統出臺的免疫規劃相關政策。我國對流動兒童的預防接種實行屬地化（即現居住地）管理，流動兒童與本地兒童享受同樣的預防接種服務。如果有≤6周歲的孩子遷入其他省份，可直接攜帶原居住地衛生部門頒發的預防接種證到現居住地門診接種疫苗。

長期以來，教育部門主要從隨遷子女入學、升學的角度關注流動兒童在居住地的教育公共服務，2016年，民政部門開始牽頭農村留守兒童關愛工作，在困境兒童議題下關注留守兒童權益。但2023年11月之前，國家層面沒有出臺過政策明確支持流動兒童。

2023年11月，民政部辦公廳印發《民政法規制度建設規劃（2023-2027年）》，在完善兒童福利制度部分，提到“建立健全流動兒童和留守兒童關愛服務體系，確保流動兒童和留守兒童得到妥善監護照料和更好關愛保護。”這是民政部門首次在國家層面的制度文件中將“流動兒童”作為關注對象。

2023年12月，民政部聯合14部門印發《農村留守兒童和困境兒童關愛服務質量提升三年行動方案》（下稱《三年行動方案》），這是2019年4月民政部聯合10部分印發的《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》的延續，在精神素養提升、監護提質、精準幫扶、安全防護和固本強基等5個方面提出具體要求。

2023年，民政部《二〇二三年兒童福利和權益保障工作綜述》將兒童福利和權益保障內容，從傳統的兒童收養和孤兒保障，擴大到對流動兒童、留守兒童的關愛服務。

二、《行動方案》意義

（一）首次將流動兒童群體納入國家關愛保護范圍。

《行動方案》是國家層面首個面向流動兒童群體專門制定的關愛保護政策文件，填補了民生保障領域政策空白，針對流動兒童保障工作，明確議題的重要性和必要性，形成全局可見的工作目標，為政府部門和民間機構的工作提供了話語空間和政策依據。

（二）部署開展流動兒童精準監測摸排工作。

數據能為制定政策措施、開展關愛保護、加強資源整合提供依據，開展摸排監測十分必要，這是對流動兒童監測從無到有的重要一步。

事實上，2023年12月底出臺的《三年行動方案》就要求各地民政部門在2024年6月底前完成轄區內農村留守兒童和困境兒童開展摸底走訪建檔工作。2024年上半年開始，地方也積極響應，已開展調研、制定出臺摸排方案。

然而，由于流動人口規模龐大，對于流動兒童進行精準摸排所需要的資源、人力投入，對于民政部門來說幾乎是不可能完成的任務，加上行動方案要求2024年9月底前各地民政部門要完成數據采集工作、按規定時限錄入全國兒童福利信息系統，因此無論是短期目標的合理性，還是長期摸排工作開展的可行性，對各部門的工作要求及部門間的統籌協調都形成挑戰。

從可行性來說，在每年例行的人口抽樣調查中對于流動人口及其未成年子女（包括流動兒童和留守兒童）進行監測，再結合衛健康（免疫數據）、教育（隨遷子女、非本地戶籍兒童等）、公安（居住證）等部門的數據，再有效整合的基礎上每年更行、發布數據似乎是更可行的方案。

（三）建立《流動兒童在居住地享有關愛服務基礎清單》。

《行動方案》附件《流動兒童在居住地享有關愛服務基礎清單》（下稱《基礎清單》）針對流動兒童關愛保護工作了建立一套標準框架并明確責任單位，涵蓋了流動兒童的大部分需求，為關愛服務落地提供保證。

具體來說，《基礎清單》從幼有所育、學有所教、病有所醫、住有所居、弱有所扶、發展保障等六個方面梳理了19項流動兒童關愛服務具體內容。前面五個方面可對應2023年7月國家發展改革委等部門印發的《國家基本公共服務標準（2023年版）》；而發展保障則回應流動兒童及其家庭在心理關愛、城市融入等方面的長遠實際需求。

總體而言《基礎清單》形成完整的服務框架，制定詳細的工作內容，明確工作的負責部門，相比以往的政策文件，更接地氣也更有可行性，值得肯定。但是，在義務教育、中高考等重要項目上，仍有“符合條件的”的隱性限制，給各地政策的實際落地效果仍然有待觀察。

（四）為相關公益機構的工作開展提供空間。

《行動方案》的出臺，讓流動兒童在公共政策層面，有了議題的可見性，未來，無論是在資金籌集、倡導行動還是協調合作上，公益機構的活動空間都得到極大拓展。

據不完全統計，截止2018年，中國至少有147家流動兒童服務的社會組織，這些組織主要的資金來源是各類慈善基金會和公眾捐贈，很少獲得地方財政的資助和服務購買。《行動方案》要求各地加大支持社會組織開展流動兒童關愛服務的資助和購買服務力度，加強對相關社會組織開展流動兒童關愛保護工作的支持指導，在政府財政對社會組織的支持力度上給出了具體指導。

三、《行動方案》還有哪些不足

總體而言，《行動方案》在政策層面開了一個好頭，明確了政府部門的任務目標和工作框架，促進了流動兒童議題正當性、可見度和行動空間。

但是，若跳出具體文件，回到流動人口及其子女（包括流動兒童和留守兒童），流動兒童由于居住地和戶籍地分離，難以在居住地平等獲得城市公共服務，尤其在教育公平方面，難以像本地戶籍兒童一樣入讀幼兒園、小學、初中，在居住地參加中考、高考并平等的被錄取。因此很多流動兒童即使是在本地出生長大，也不得不在成長過程中被迫“返鄉”、甚至是一直在老家“留守”。

因此我們必須將流動兒童和留守兒童視作同個問題的一體兩面，不僅需要對流動兒童和留守兒童提供關愛服務，還需要從根本上促進留守兒童與父母團聚，實現留守兒童向流動兒童的轉化；對于流動兒童來說，居住地需要接納他們成為本地兒童，這樣的接納并非一定要通過流動兒童落戶，或者針對流動兒童專門出臺公共服務政策來實現，而應該從公共服務供給方面，完成從面向戶籍兒童到面向全部常住兒童的轉換，保證流動兒童與本地戶籍兒童同樣平等享有各種公共服務的權利。

四、建議

筆者根據造成流動兒童問題的原因，流動兒童需求的輕重緩急，提出三點建議：

一是盡快修改《義務教育法》保障適齡兒童在居住地學校就近入學。

將第十二條，“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，中的“戶籍所在地”改為“居住地”，即本條法律改為“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在居住地學校就近入學”。

二是繼續加大力度放開、放寬落戶限制，實行以居住地登記戶口制度，保證流動兒童在居住地平等享有公共服務。

盡快在北上廣深四個一線城市之外，全面取消落戶限制，實行以居住地登記戶口制度。

針對北上廣深四個一線城市，繼續降低積分落戶門檻，確保將居住年限和社保繳納年限作為主要積分落戶標準，學歷的分值權重要降低，直至取消，對于一些受教育程度不高的外來人口要更加平等對待。同時，每年積分落戶的名額要大幅增加，如果積分制度長期保持，那至少應該是分值達到就可落戶，而不需要有任何的名額限制。在大城市之間，要盡量做到同等級的城市之間積分可以累計互認，不同等級的城市之間也應該嘗試某種換算制度，使城市群內部的不同城市之間，可以更加自由地實現人口流動。

三是鼓勵公益組織服務探索流動兒童發展需求。

各級部門加大財政預算，通過資助和政府購買服務等方式支持流動兒童服務領域的公益組織，結合《行動方案》所建立的框架，合作開展工作。

建議財政狀況較好的城市每年固定財政預算，列明3-5年的資助和政府購買服務計劃，向社會征集優秀的流動兒童服務項目。

同時，應鼓勵公益組織從權益保障和關愛服務兩方面，支持《基礎清單》落地，探索實際需求，拓展行動方式，形成最佳實踐。

綜上，《行動方案》顯示出國家層面對流動兒童保障的重視和決心，在政策層面釋放明確信號，對解決流動兒童困境有積極作用，我們期待類似的政策可以源源不斷地發布，更重要的是，地方政府能夠貫徹和落實，切實為流動兒童群體服務。同時，也需要社會各界參與進來，為流動兒童撐起一片藍天。

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