緬甸為何淪為“失敗國家”

緬甸是二戰(zhàn)以后經(jīng)濟倒退最嚴重國家之一，同時也是內(nèi)戰(zhàn)和軍人政府持續(xù)時間最長的國家。除了宗教極端主義外，全球幾乎所有重要的、反文明的邪惡不法活動都與它有關(guān)。

失敗國家（failed state）是著名智庫華盛頓和平基金會提出一個概念，后來被亨廷頓、福山等政治學家所引用。失敗國家用來形容一個政權(quán)連最基本的責任都無法履行，比如維護國土完整、社會安全及消除饑餓等等，該基金會主辦的《外交政策》雜志每年都有個全球失敗國家指數(shù)評選，亞洲的緬甸、伊拉克、敘利亞、阿富汗和也門是每年必上榜的“失敗典型”。如果說后面四個自古以來就是宗教沖突、區(qū)域戰(zhàn)爭的高發(fā)之地，自然條件也很惡劣，國家治理失敗似乎是情理之中，自然資源和地理環(huán)境優(yōu)越的緬甸為何淪為失敗國家，那就頗耐人尋味了。

（深紅色地區(qū)為和平基金會評選的失敗國家）

并且緬甸作為失敗國家，受害者不僅僅是本國人民，其失敗效應也外溢到周邊地區(qū)。比如說詐騙、綁架、販毒、戰(zhàn)爭等，不時會粘連上鄰國，尤其是其最大鄰國中國。因此研究緬甸為何治理失敗，對于中國人了解緬甸，以及正確制訂外交政策，也有重要意義。

曾經(jīng)作為亞洲富裕國家的緬甸

大概由于來自于中國橫斷山區(qū)的緬族繼承了漢藏族群的善戰(zhàn)及高度組織性特點，緬甸在近世成為東南亞第一強國，曾經(jīng)兩次打敗中華帝國，又幾乎將泰國滅亡。1884年緬甸完全淪為英國殖民地，被納入英屬印度洋地區(qū)貿(mào)易圈，此時經(jīng)濟仍保持了較為高度的繁榮。

現(xiàn)在很多網(wǎng)絡(luò)爽文說緬甸曾經(jīng)是亞洲第一強國，人均GDP比日本都還高，這完全是瞎胡說（也有很多人杜撰“偽滿”比日本還要發(fā)達，這也是憑空臆想），如果認真研究近代經(jīng)濟史，日本在二戰(zhàn)前的工業(yè)制造能力、城市化水平、人均壽命、識字率、人均用電量、自來水普及率等現(xiàn)代化關(guān)鍵指標方面，遠遠高于亞洲任何一個國家，東京也遠遠高于上海，否則1942年之前日本不可能在中國及整個東南亞戰(zhàn)場形成碾壓性優(yōu)勢，這個有機會再詳細解釋。

不過緬甸在近代仍是亞洲相對發(fā)達的一個國家，平均發(fā)展水平遠遠高于中國、泰國、日屬朝鮮這些地方。無論是在中國還是國外，緬甸研究都是冷門，中英文關(guān)于緬甸過去經(jīng)濟的統(tǒng)計數(shù)據(jù)非常少，不過筆者有幸查閱一些數(shù)據(jù)，我們可以喟嘆緬甸的當時狀況：

1.緬甸在20世紀上半葉經(jīng)濟最發(fā)達的時候是二戰(zhàn)爆發(fā)前的1937年-1939年。根據(jù)紐約大學教授F.N. Trager的Burma: From Kingdom to Republic : a Historical and Political Analysis一書中的研究，1937年緬甸經(jīng)濟總產(chǎn)值為49.45億緬元，折合10.47億美元，當時緬甸人口約1560萬，那么人均GDP大約是67美元。二戰(zhàn)爆發(fā)前法國人均GDP大約是330美元，意大利約180美元，日本是104美元，中國和朝鮮約15-20美元，緬甸無疑是亞洲國家中情況最好的之一，用現(xiàn)在的標準，已經(jīng)接近低水平發(fā)達國家了。

如果按照一個粗略的購買力換算，當時1937年的1美元購買力約等于現(xiàn)在22美元，那么時候緬甸人均經(jīng)濟總產(chǎn)值約合現(xiàn)在的1474美元，而2023年緬甸人均GDP為1232美元，可以說，僅從這個數(shù)據(jù)上看，緬甸的經(jīng)濟在這80多年間，不僅沒有增長反而是倒退了。

2.緬甸1937年火車通車里程約3100公里，長度居東南亞第一，人均鐵路里程數(shù)大約是中國的5倍；當年糧食生產(chǎn)中，僅稻米產(chǎn)量一項就達745噸，人均達500公斤以上，如果加上其他糧食作物，可能人均糧食產(chǎn)量在600公斤左右，這個數(shù)字可能是亞洲最高的，當時中國人均糧食產(chǎn)量只有200公斤左右，緬甸糧食極大富余，每年稻米出口量為300多萬噸，是亞洲第一大糧食出口國，而到2024年緬甸稻米出口量也不過170萬噸左右。

另外根據(jù)一個研究，在1948年緬甸人均布匹消費量是30市尺，而中國僅為11市尺，數(shù)量也接近中國的3倍。緬甸的石油產(chǎn)量也頗為可觀，二戰(zhàn)前年產(chǎn)達到800萬桶（約110萬噸），而1949年中國石油產(chǎn)量僅12萬噸。

（獨立前的仰光，已經(jīng)是東南亞最繁華的城市之一）

總之，固然那時候緬甸是英國統(tǒng)治下的殖民地，但是還算得上安定、富庶，也正是因此，緬甸吸引了大量華僑去經(jīng)商定居，著名華僑領(lǐng)袖胡文虎、胡文豹、徐四民都是緬甸華裔，霍震霆原配朱玲玲也是生于緬甸華僑家庭。

緬甸衰退主因：軍政府長期統(tǒng)治，及軍政府在經(jīng)濟治理上的完全失敗

在國家現(xiàn)代化中，民主失效而軍政府上臺是經(jīng)常的現(xiàn)象，西班牙、希臘、泰國、韓國等都出現(xiàn)過這種現(xiàn)象，但是它們一般持續(xù)不過二三十年，很快就會被憲政政府所取代。不過緬甸是個例外，這個國家獨立77年以來，有61年處于軍政府統(tǒng)治之下，是全球軍人政治最持久的國家。

并不是說軍人統(tǒng)治就是完全不好，很多國家的軍政府對現(xiàn)代化產(chǎn)生了不可替代的貢獻，比如韓國、智利的經(jīng)濟騰飛都是在軍政府統(tǒng)治下實現(xiàn)的，甚至有人認為軍政府是那些社會力量不發(fā)達的國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，所不得不依靠的一個兇煞的助產(chǎn)士。

但是緬甸的軍人統(tǒng)治在內(nèi)外方面做的都是非常失敗的，是最差的一種軍人政治，它并沒有為國家現(xiàn)代化創(chuàng)造一種必須的條件，反而處處阻礙現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

首先，從經(jīng)濟上講，緬甸軍政府奉行一種強管制、干預的政策，完全破壞了市場的機能，尤其是奈溫執(zhí)政期間（1962年至1988年）之間，大搞國有化，造成了生產(chǎn)的大倒退。比如緬甸糧食出口量從二戰(zhàn)前的300萬噸，60年代末銳減到30噸左右，外貿(mào)總額從獨立之初的每年6億美元，下降到3億美元左右；緬甸獨立之初的40年，鐵路歷程僅僅增長了41公里。

新軍政府時期（1988年至2011年）及民主化轉(zhuǎn)型時期，雖然私營經(jīng)濟有了不少的發(fā)展，但是緬甸行業(yè)準入和金融等方面管制障礙很多，經(jīng)濟自由度仍然處于世界下游行列，2022年在178個國家中排名第135位。

嚴格管制必然導致腐敗，2022年的國際清廉指數(shù)，緬甸在180個國家中排名第162。軍隊高官及其裙帶控制著經(jīng)濟命脈，比方說高利潤的采礦、煙草、銀行、電信、寶石貿(mào)易、地產(chǎn)等均被他們控制，這就進一步抑制了民間資本的發(fā)展，及個人收入提高。

其次在外交上長期奉行孤立政策，自我在國際體系中邊緣化。緬甸獨立后先是發(fā)生了大規(guī)模反英和反印運動，清除過去的殖民影響；繼而發(fā)生了大規(guī)模排華運動，華商資本被沒收，眾所周知華人對緬甸經(jīng)濟發(fā)展貢獻巨大，大約75%的商業(yè)及50%工業(yè)是由華人興辦的，大量優(yōu)秀華僑被打壓轉(zhuǎn)移去了香港、泰國、新加坡等地，甚至1967年爆發(fā)了屠殺華人的“六二七事件”，僅仰光一地就有近百華人遇難，中緬也一度中斷互派大使4年；此外，緬甸還長期奉行反美主義。

盡管1988年革命后，緬甸與外部關(guān)系有所緩和，但是這種交流也是很有限的，僅與中國、印度、泰國、日本等少數(shù)國家存在一定經(jīng)貿(mào)往來。以2023年為例，緬甸所吸收的FDI只有6.5億美元，外貿(mào)總額僅332億美元，而同期泰國分別為169億美元、5743億美元，緬甸只有這個體量差不多鄰國的三十分之一。另外一個數(shù)據(jù)是，在1988年，緬甸僅僅與64個國家建交，2023年建交數(shù)量也只有128個，它所得到的外交承認數(shù)量甚至遠遠低于朝鮮。

從東南亞和東亞國家現(xiàn)代化的一般規(guī)律來看， 必定要走市場經(jīng)濟制度基礎(chǔ)上的，出口導向型的工業(yè)化發(fā)展路徑。緬甸軍政府的這種嚴格管制經(jīng)濟，封閉自守型經(jīng)濟，無疑嚴重壓抑了生產(chǎn)要素潛力，錯過一波又一波的工業(yè)化機遇。2021年其工業(yè)增加值僅為228億美元，約等于隔壁孟加拉國的七分之一，比安哥拉、剛果（金）這些國家都要低，可見其工業(yè)科技水平的落后程度。

所以，緬甸盡管區(qū)位很好，資源豐富，但是整個國家的工業(yè)化水平、城市化水平跟獨立初期沒有是指進步，依舊是出口一些農(nóng)產(chǎn)品、原材料，連最初級工業(yè)品都不能實現(xiàn)自給自足，處于全球產(chǎn)業(yè)價值鏈的最底端。

緬甸在構(gòu)建統(tǒng)一國家方面的失敗

緬甸多大山大川，地理阻隔很多，也就注定了這樣土地上民族眾多、文化多元。官方承認的有135個民族，又被分為8個族群，其中統(tǒng)治民族緬族占人口68%，其他民族占32%，比較大的有撣族、克倫族人口都在五百萬以上，若開族、孟族、克欽族、欽族也都在百萬以上。

緬甸的民族問題不僅僅在于族群數(shù)量多，更在本來少數(shù)民族對緬族的文化和政權(quán)認同就非常脆弱。緬族人很晚才進入伊洛瓦底江平原，緬甸王朝形成時間還不到一千年，邊疆多數(shù)地區(qū)征服更是時間還不到300年，甚至撣邦（以傣族為主體）、克欽邦（景頗族、佤族為主體，部分屬于中國所稱的“江心坡”地區(qū)）的很多地方是在1890年代至1920年代被英國殖民政府蠶食過來的，這些地方土司長期接受中國政府的冊封，中國文化對其影響甚至不輸與緬甸。所以，緬甸長期以來只不過是一個松散的拼盤，緬族對邊疆地區(qū)并沒有多少實質(zhì)行政管轄權(quán)。

對于這種脆弱型的多民族、多族群社會整合必須具備兩個條件：

要么是用經(jīng)濟發(fā)展（或掠奪財富）來提高主體民族統(tǒng)治合法性，消解族群矛盾。這方面典型的例子有沙俄和蘇聯(lián)中的俄羅斯族，俄羅斯族數(shù)量不過占微弱優(yōu)勢，但是能夠控制帝國300多年，在于其武功（給斯拉夫系親緣民族帶來大量財富）和經(jīng)濟成就。

要么是采用一種包容性的，給予少數(shù)民族安全感和公平發(fā)展機遇的憲政性制度。這種典型有曾經(jīng)同樣作為英國殖民地的印度和馬來西亞。印度主體民族印度斯坦族占比僅為46%，有6個少數(shù)民族人口超過5000萬，并且他們長期建有獨立政權(quán)，其實印度的國家統(tǒng)一難度比緬甸更大，但是在獨立后保持了穩(wěn)定。馬來西亞獨立之初，馬來人數(shù)量跟華人差不多，經(jīng)濟地位遠遠不如華人，但是馬來西亞也遵循英國的法治框架，給予華人財產(chǎn)、教育基本權(quán)利尊重，維持了國家統(tǒng)一和繁榮。

但是對于緬甸來講，這兩方面都是缺乏的。首先上面講的，緬人掌握的中央政府在經(jīng)濟治理方面做的一大糊涂，少數(shù)民族在這個國家里并沒有享受到什么實惠，從根本上影響了少數(shù)民族對中央政府的認可程度。

在第二個方面，英國殖民期間的因俗而治、間接統(tǒng)治的策略，不失為一種明智策略，保障了緬甸的繁榮和穩(wěn)定。緬甸獨立前后，開國政治家也做過一些有益探索，1947年昂山等邀請各大山區(qū)民族首領(lǐng)達成了《彬龍協(xié)議》，承諾保障各個少數(shù)民族群體的自治權(quán)，當年9月24日制憲議會通過了《緬甸聯(lián)邦憲法》，該憲法宣布緬甸是一個主權(quán)獨立的聯(lián)邦制國家，還承諾撣邦和克耶邦十年后享有選擇退出聯(lián)邦的權(quán)利。這種做法有效團結(jié)了國內(nèi)少數(shù)民族，實現(xiàn)了獨立和建國的目標，至今也是各族所能接受的最基本公約數(shù)。

不過，等國家獨立一旦確定下來，緬人的大民族主義就開始膨脹，謀求同化、奴役其他少數(shù)民族。總體來講，大緬族主義奉行“一個宗教、一個種族、一種語言”的態(tài)度，先是1961年確定上部佛教為國教，而若開邦有大量穆斯林，克欽邦、克倫邦有大量基督徒，等于是否定了他們的信仰權(quán)；1962年、1965年又逐漸剝奪少數(shù)民族文字出版流通權(quán)利；1974年憲法又取消議會的民族院，等于剝奪了少數(shù)民族在中央機構(gòu)參政權(quán)。

即便是以民主化為目標的昂山素季所領(lǐng)導的緬甸民主同盟，在構(gòu)建一個緬族文化占絕對主導的單一制國家方面，與軍政府也沒有什么本質(zhì)區(qū)別。緬甸至今仍然實行三等身份制度，只有緬族人或親中央的少數(shù)民族上層人物才能享受完全公民權(quán)，其他人只能是準公民或歸化公民，三者之間享受的權(quán)利也是有很大差別，非完全公民，一般不得從事公職，或者報考法律、醫(yī)學等專業(yè)。昂山素季的政府也從來拒絕承認羅興亞人的公民權(quán)，反而大規(guī)模迫害他們。

（緬甸身份證分為三色，一般只有緬族人才能拿到紅色身份證，少數(shù)民族只享有藍色、黃色身份證，各種待遇一目了然）

毫不夸張地講，緬甸是目前全球民族壓迫最嚴重的地方之一，是極少明目張膽搞民族等級制度的國家之一，由此導致

第一, 各民族缺乏信任，少數(shù)民族只認槍桿子。僅僅參加2013年至2015年全國停火談判的民族武裝就有29支，人數(shù)約10萬人。緬甸內(nèi)戰(zhàn)已經(jīng)持續(xù)了60多年，也是全球現(xiàn)代史上持續(xù)時間最長的內(nèi)戰(zhàn)，共造成近200萬人死亡。

第二，由于國家不同一，國內(nèi)市場并不存在，各民族割據(jù)武裝通過黑市經(jīng)濟維持生存，成為毒品、電詐、人口販賣等活動的保護傘。比如禍害中國的電詐集團都是寄身于果敢、克倫邦割據(jù)武裝，武裝頭領(lǐng)和電詐集團進行利潤分成。

同時，緬甸的少數(shù)民族都是跨境民族，處于弱勢的境內(nèi)少數(shù)民族，很容易得到境外同胞的支援，這又使得緬甸民族問題國際化，進一步復雜化。

所以，緬甸是一個經(jīng)濟、政治上完全失敗的國家，它享有非常優(yōu)越的位置，卻是一個國際孤兒；它擁有豐富的資源，卻只有貧困；它雖然擁有善良的人民，卻是一個藏污納垢之地，它向世界輸送除了宗教恐怖主義之外的幾乎所有的、反文明的邪惡與禍害。

緬甸的未來出路及中國外交選擇

根據(jù)上述討論，結(jié)束緬甸的這種失敗混亂狀態(tài)，無外乎是：1.經(jīng)濟上繼續(xù)市場化，這需要配套的民主和法治改革；2.重返國際體系；3.完成統(tǒng)一現(xiàn)代國家的建構(gòu)，實現(xiàn)國內(nèi)和平。

其中最難的是第三項，似乎有以下路徑可以選擇：

1. 允許各邦公決選擇獨立，還是留在聯(lián)邦，緬甸瘦身成為一個以緬族為主體的單一制民族國家，這種可能性很小，除非緬族本身陷入內(nèi)斗，完全失去對邊疆的控制；

2. 少數(shù)民族地區(qū)與周邊文化親緣國家合并，比如撣邦與泰國合并，北部克欽邦、果敢自助區(qū)等與中國合并，這種模式理論上既可以解決文化沖突問題，也可以實現(xiàn)這些地區(qū)的快速發(fā)展，但是不為目前國際法所允許。

3. 緬族接受現(xiàn)代多民族國家治理模式，構(gòu)建一個真正聯(lián)邦制的、憲政框架下的、尊重多元文化的、保障少數(shù)民族基本權(quán)利的制度，但是這又與緬族根深蒂固的大民族主義沖突。

所以，緬甸未來大概率仍將長期處于混亂和貧困，而面對這樣的失敗鄰邦，我們除了要譴責它給我們帶來的傷害，更應該思考采取什么樣的外交策略，積極有所作為，來阻止這個國家繼續(xù)走向失序，繼續(xù)向外輸出“失敗效應”，讓我們的人民免受其災。