《收費公路PPP操作指南》：政策延續與創新路徑解讀

前 言

為推動收費公路領域實施政府和社會資本合作（PPP）新機制，規范操作流程，根據《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”）、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令2024年第17號，以后簡稱“17號令”），交通運輸部、國家發展改革委于2025年3月17日出臺了《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》（以下簡稱“《操作指南》”），本文旨結合《操作指南》具體內容，對于新規在2023年以來PPP相關政策的精神延續以及在收費公路領域的創新實踐兩方面進行重點解讀。

一、《操作指南》對于PPP政策精神的延續

此次《操作指南》的主要內容繼續延續了2023年11月以來國家層面出臺的115號文、17號令等一系列PPP新機制規定的核心政策精神，特別是在特許經營模式的規范實施、公平選擇特許經營者、嚴防地方隱性債務等方面，與現有政策保持高度一致。這些延續性要求為收費公路新機制建設項目的實施提供了穩定的政策基礎，確保項目在合法合規的框架下推進。具體包括：

1.聚焦使用者付費項目

與115號文PPP項目應強調聚焦使用者付費項目的精神相一致，此次《操作指南》第二條開宗明義，明確適用于以PPP新機制實施的新建、改擴建經營性公路項目（以下簡稱“收費公路新機制建設項目”），明確收費公路新機制建設項目應確保經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

2.堅持嚴防新增地方政府隱性債務

《操作指南》第四條和第三十五條明確提出收費公路新機制建設項目應充分論證項目必要性和建設時機，合理測算項目總投資，科學、嚴謹、審慎開展車流量預測和經濟可行性分析，確保經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本，嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）模式變相舉債。

3.公平選擇特許經營者

《操作指南》延續了PPP新機制關于公平選擇特許經營者的要求，在第十三條、第十六條和第十七條中明確了特許經營者選擇的基本資格條件、評標辦法及中標候選人公示程序，確保特許經營者的選取過程公開、公平、公正，且強調了不得設置不合理條件限制或者排斥民營企業參與。

4.嚴格履行投資管理程序

《操作指南》第二十一條、第二十二條再次強調了115號文對于投資管理程序的合規要求，包括嚴格區分政府投資項目和企業投資項目的立項管理要求、支持特許經營者確定后法人變更手續的辦理以及項目建設過程中發生重大調整情形下的審核程序等，通過明確收費公路按照PPP新機制實施的工作要點和操作流程，為各地交通運輸主管部門、發展改革部門更好更快、合法合規地推動收費公路新機制建設項目提供指導。

5.切實加強項目運營和監管

《操作指南》進一步落實115號文關于切實加強運營監管的要求，在第三十一條、第三十二條對項目運營方面提出了具體要求，如定期開展項目運營評價，評估潛在風險，建立約束機制；依托全國投資項目在線審批監管平臺建立常態化信息披露機制，及時向社會公開監測分析和運營評價結果等信息，以確保項目的順利實施和運營質量。

二、《操作指南》在收費公路領域的創新指引

《操作指南》作為PPP新機制實施以來國家層面首個專門針對收費公路新機制建設項目管理出臺的政策文件，在為規范實施收費公路新機制建設項目提供了詳細指導的同時，結合收費公路上位法和行業實踐的特殊性，也提出了一系列創新性要求和亮點措施。這些創新點不僅體現了政策的靈活性，也更加有助于吸引社會資本參與收費公路建設，擴大有效投資，促進交通運輸高質量發展。具體包括：

1.明確經營性公路和特許經營的關系

《操作指南》第三條為地方推進經營性公路的建設實施提供了“雙軌制”的實施路徑，明確經營性公路可以按照PPP新機制要求選擇采取特許經營模式實施，也可以按照《收費公路管理條例》等規定采用公開招標投標方式選擇投資者投資建設實施。

同時，在交通運輸部財務審計司、國家發展改革委投資司有關負責人就《操作指南》答記者問中也強調了采用傳統投資模式和特許經營模式建設經營性公路，都應符合《公路法》《收費公路管理條例》，以及交通運輸部關于經營性公路建設項目招標投標管理的政策規定。而特許經營模式相對傳統模式，特許經營者基本條件更加嚴格，更注重優先選擇民營企業參與等，同時兩者在實施流程中也存在差異（如下圖所示）。因此，地方在開展經營性公路建設項目時應重點結合項目特征加強前期對于模式的必要性和可行性論證，以合理選擇項目投資建設模式的組織實施。

圖1：收費公路傳統投資模式實施流程

圖2：收費公路特許經營模式實施流程

2.創造多元化收益提升路徑

在PPP新機制下，鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益。此次《操作指南》第九條在該原則下，開創性地提出可以采取建設期投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、發展路衍經濟、推動“交通+產業”融合等方式，提升收費公路新機制建設項目總體盈利能力，拓寬社會資本收益渠道。

實踐中，路衍經濟是近年來交通與產業融合發展的新方向，且多地已有成熟的發展模式和創新案例。例如山東省已探索出了多樣化的“交通+產業”融合路徑，例如推進高速服務區綜合開發，對沈海高速服務區、國道228瑯琊臺公路驛站等服務區進行主題升級改造，規劃萊青高速葡萄酒文化主題服務區和膠即快速通道鶴山綜合服務區，依托公路周邊產業資源，形成“服務區+”新經濟增長點；推動交旅融合，以公路為紐帶串聯沿線文旅資源，完成國道228濱海旅游公路、萊西湖環湖路、嶗山環海旅游公路等多條旅游風景道的升級煥新工程，形成交通帶動旅游。

3.充分激發民營企業參與積極性

以PPP新機制關于優先選擇民營企業參與為指導原則，《操作指南》第十四條明確要通過完善準入制度，鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與收費公路新機制建設項目，并要求項目實施機構應當根據115號附件《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單》，結合項目實際情況，優先選擇民營企業參與。

其中，為進一步落實關于“收費公路項目（不含投資規模大、建設難度高的收費公路項目）中民營企業股權占比原則上不低于35%”的要求。要求各省級人民政府或省級交通運輸主管部門會同有關部門可結合行業特點和當地發展實際情況制定關于“投資規模大、建設難度高”的認定標準，并向社會公開，使得支持民營企業參與該類項目更加有據可依。例如，2024年8月1日河南省交通運輸廳已印發《河南省關于投資規模大建設難度高收費公路項目認定標準的意見（試行）》（豫交文〔2024〕51號），確定了河南省投資規模大、建設難度高收費公路新建（含改擴建）項目認定標準。

4.強化項目的全生命周期監管

與115號文和17號令關于做好項目建設實施管理、切實加強運營監管的要求相呼應，《操作指南》通過構建“事前審查+事中監控+事后評估”的全生命周期監管體系：第七條提出“事前”要求根據資金安排意見、行業審查意見等要件對特許經營方案進行完善，并在核心參數上保持一致；第二十七條提出“事中”引入設計審查、成本審計及運營評價，強化工程質量與資金使用監管；第三十一條提出“事后”建立移交驗收與后評估制度，重點對項目建設運營情況進行監測分析，定期開展運營評價，政府給予財政資金支持的需開展相應的績效評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。

結語

《操作指南》的發布，標志著收費公路領域PPP模式進入規范化、制度化的新階段。通過明確實施流程、細化操作要求、強化監管機制，該指南為吸引社會資本參與收費公路建設、推動交通運輸高質量發展提供了有力保障。未來，各地交通運輸主管部門和發展改革部門應結合實際，合理選擇項目投資建設模式，充分發揮收費公路重大項目牽引和政府投資撬動作用，積極擴大有效投資，推動收費公路高質量發展。

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周蘭萍律師，上海國際仲裁中心、北京仲裁委員會、上海仲裁委員會、杭州仲裁委員會、南京仲裁委員會等機構仲裁員，生態環境部EOD試點項目評審專家，政協浦東新區六屆、七屆委員，上海市第三中級人民法院特邀監督員。

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