江蘇“十三太保”，都是“二級財政”？

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這些年，在討論中國區域經濟問題時，所謂“二級財政”還是“三級財政”成為了一個顯學。

而其中，江蘇全省13個省轄地級市（含副省級省會城市南京）均是“財政直接和中央對接”、“不經過省里”的“二級財政”的說法又流傳甚廣。

許多人甚至把所謂“二級財政”，視為江蘇經濟得以均衡發展的財稅制度基礎——因為江蘇各市都是二級財政，省級財政的力量薄弱，市縣留下了絕大多數財源，所以市縣發展才更好。

這樣的觀點并不能說它全然偏頗，但江蘇全省各市都是“二級財政”，的確是一個巨大的誤解。

要理解江蘇的財稅制度，我們需要對當代中國的財稅體制，有一些更宏觀的基本認知。

1、中國的財政分級

在現行體制下，不含作為村民/居民自治組織的居委會、村委會，全國實體的政權機構有中央、省、地（含副省級市、地級市、地區、盟、自治州）、縣（含縣、自治縣、縣級市、旗、市轄區等）、鄉（鎮、街道）五級。由于鄉鎮街道財權基本在縣區一級，所以整體上全國是中央、省、地、縣區的四級財政格局。

所以，今天中國在嚴格意義上并不存在所謂“二級財政”“三級財政”，這種說法本身就很“民間”。

2、分稅制和包干制

從改革開放之初到上世紀九十年代中葉，中國實行的是財政包干制。簡單地說，中央對各個地方有一個財政上交的指標要求，只要地方政府交夠了中央的，剩下的都是自己的。在這一體制下，地方政府尤其是廣東等發達地區政府財力較強，而中央政府財力較弱。

而分稅制改革之后，中央和地方“分稅”，尤其是增值稅、企業所得稅、個人所得稅等核心稅種，中央和地方直接按一定比例分成。目前，中央和地方對增值稅實行“五五分成”，即中央拿走50%，地方（包括省、地、縣三級）合計拿50%，所得稅實行60%：40%分成，中央拿走六成，地方（省、地、縣）合計拿四成。在這種體制下，中央政府財力得到明顯增強，地方政府財力相對弱化。

3、上解下劃和轉移支付

在財政預決算中，我們經常看到上解、下劃和轉移支付這幾個詞。我盡量化繁為簡把問題講清楚。

歸根結底，所有的財稅都來源于基層，最終很大部分都要返回基層并用于基層。財稅體制本質上是上級和下級之間的一種權力體制。

在中國，上級政府要獲得財政收入，有兩種方式。一種是“分稅”，比如中央可以按一定比例分走來自地方的稅收；同理，省也可以分地級市的，地級市也可以分縣的，形成“層層分成”的邏輯；而另一種方式則是，“接受上解”，下級政府獲得的財稅收入，按照某種計算公式或者定額上解給上級政府——在“財政大包干”的年代，中央政府最主要的財政收入就來源于地方政府的“上解”。

實際上，“下劃”在當代中國財政運作中并不是常規動作。上級政府給下級政府錢，這種行為在財政預決算中大多稱為“轉移支付”。中央對省轉移支付，省又對市縣做轉移支付。（關于的邏輯，可參閱此文）。

理解了上述三點，就能夠理解江蘇的財稅體制。

我們來看2024年江蘇省的一些財稅數據，江蘇省省本級的稅收只有23.11億元，而江蘇全省的稅收高達7642.03億元，江蘇省本級的稅收大概只占全省稅收的千分之三。江蘇的省級財政收入合計6022億，和廣東的8451億相去不遠，但江蘇的省本級收入只有251.75億，不到廣東（3062.61億）的零頭。

江蘇省本級的收入占全省財稅收入的比例非常低。這背后的邏輯是，江蘇省一級在主要稅種的層面，基本不和下屬市、縣分稅。增值稅五五分成，所得稅四六分成，江蘇省屬于地方的部分在“分稅”這個一次分配過程中，基本都留給了市縣，沒有到省上。

但是，江蘇省的地級市就不給省上交財賦了嗎？答案是否定的。2024年，江蘇省財政收到的“下級上解收入”高達2055.39億，是省本級收入的大概8倍之多，也是全國唯一一個“下級上解收入”超過2000億的省份。

什么是“下級上解收入”？其實就是各個地級市留存的地方財政收入，要交一部分給省里。江蘇省的制度是“增額集中上解”，即以2016年的一般預算收入（以稅收為主，不含以賣地為主的政府性基金收入）為基數，此后每年在這一基數上增加的超額部分的一定比例（目前是20%）集中上交給省里。

這是什么模式？這其實就是財政大包干的邏輯，市一級只要交夠了省里的，留下的都是自己的。

所以，我們就能夠理解江蘇財政體制為何與其他省份明顯不同。在其他省份，中央、省、地市、縣區之間，都是“分稅邏輯”；而在江蘇，中央和省層面是分稅邏輯，而省和省以下，卻是包干邏輯。

包干邏輯下，市還是要向省里上交很多的財稅。但相較分稅邏輯，省的財力會弱一些，市的財力會更強一些。2024年全年，廣東地方財政收入在市以下留存的占比是66.92%，浙江是75.75%，而江蘇是77.02%。由此來看，江蘇財政相對其他省份的“強枝弱干”客觀存在，但其程度和其他省份沒有拉開數量級意義上的差距，更不能說江蘇在省一級沒有或者很少拿走地市的錢。

2024年4月，江蘇省政府辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革實施方案的通知》，根據《通知》要求，江蘇省將適度強化省級財政事權，規范收入分享方式，特別是直接提出了“適時調整省與市縣稅收收入分享方式，將‘增量集中’調整為‘按比例直接共享’”。未來，中央和江蘇搞分稅，江蘇省和市縣搞包干的特殊財政模式將走入歷史，江蘇會和其他省份一樣，徹底進入“層層分稅”的大邏輯。

到那時，江蘇的財稅體制將不再特殊，徹底融入全國主流的財稅模式之中。

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