專項債投向政府投資基金：政策演進及各地實踐

近年來，隨著地方經濟發展趨緩，地方財政收入增速下降，支出壓力較為突出，導致資金供給所帶來的挑戰，政府投資基金迫切需要拓寬資金來源。而相比保險、銀行等其他社會資金，專項債資金支持政府投資基金具有一些優勢如融資成本更低，且在債券還本付息得到保障的基礎上，地方政府可以將基金更好地聚焦于政策目標的實現上。2025年，北京、江蘇、廣州、成都等地相繼落地首批“專項債注資政府投資基金”案例，標志著這一僵局被正式打破。

一、政策發展脈絡

2014年09月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）明確地方政府債務需納入全口徑預算管理，專項債資金應投向有收益的公益性項目。

2015年3月，財政部印發《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號），首次提出“專項債”概念，明確“為有一定收益的公益性項目發行”。資金用途限定為“項目直投”，債券與項目一一對應，基金、股權投資不在考慮范圍。收益自平衡原則被寫進制度。

2017年6月，財政部印發《項目收益專項債券管理暫行辦法》（財預〔2017〕89號），細化信息披露、收益測算、賬戶監管等操作規則。明確禁止“資金挪作他用”，基金、股權投資仍被禁止。此時，廣東、深圳在軌道交通、土地儲備領域大規模試水“項目收益債”，積累了現金流測算和期限匹配經驗，為后來基金模式提供技術儲備。

2018 年 3 月，財政部新聞發布會首次提出“負面清單”思路，但當時僅討論土地儲備和收費公路兩類正面清單，基金仍屬“他項”。2019 年 6 月，財政部辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號），第（八）條明文列舉“六不得”，其中第三款：“不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源。”防止“明股實債”、拉長資金鏈條、增加隱性債務。該禁令在此后五年成為財政系統“高壓線”，各地財政廳（局）均在內部風控指引中予以紅線標注。

2020 年 7 月，財政部印發《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號），再次重申禁令，并細化“不得通過設立殼公司、多層嵌套等方式變相注資基金”。此時，財政部同步開展專項債使用“穿透式”核查，多省因違規注入基金被問責，典型案例包括某中部省城軌項目 30 億元資金被叫停整改。

2021 年 9 月，國務院常務會議提出“合理擴大專項債支持范圍”，首次出現“股權投資”研究口徑，但未形成正式文件。

2023 年 10 月，財政部舉行新聞發布會，財政部副部長提出“研究在有效防控風險前提下，拓寬專項債用作項目資本金領域”。市場解讀為“基金注資”預留政策空間，但官方層面仍保持謹慎。2022—2023 年，部分省份嘗試“專項債+市場化融資”組合，通過項目公司股權質押方式引入基金。

2024 年 12 月，《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52 號）專項債實行“負面清單”管理，僅列明六類禁止：①完全無收益的公益性項目；②樓堂館所；③形象工程；④房地產開發；⑤主題公園；⑥一般競爭性產業。政府投資基金、產業投資基金、創業投資引導基金不在清單內，實質上廢止了 2019 年禁令。同步要求“省級政府負總責、市縣穿透管理、人大預算調整”，形成“中央管方向、省級管統籌、市縣管落地”的三級治理架構。

2025 年 1 月，財政部下發《關于貫徹落實國辦發〔2024〕52號文有關事項的通知》，明確基金注資需滿足：a) 投向戰略性新興產業、未來產業、城市更新、綠色低碳；b) 穿透項目收益覆蓋本息；c) 省級財政、人大常委會雙備案；d) 建立“專賬管理、封閉運行、到期退出”機制。負面清單的推出標志著專項債從“正面列舉”到“負面清單”的制度躍遷，也為基金注資提供了合法合規的頂層通道。

二、各地實踐

2025年01月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1號），要求各級政府通過預算安排（原文為政府出資主要包括通過預算直接出資、安排資金并委托國有企業出資等方式。政府采取注資國有企業方式設立基金，明確相關資金專項用于對基金出資的，原則上按照政府出資有關要求管理。政府出資設立基金，應由財政部門結合基金設立情況和財政承受能力，合理確定出資規模、比例和時間安排。政府對基金的出資應按規定納入財政預算管理，加強年度預算安排與基金出資的銜接。財政部門要結合基金投資進展和結余資金情況合理安排出資，防止資金閑置），單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業和領域發展及創新創業的投資基金，在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮了積極作用。

尤其是近年來，隨著地方經濟發展趨緩，地方財政收入增速下降，支出壓力較為突出，導致資金供給所帶來的挑戰，政府投資基金迫切需要拓寬資金來源。而相比保險、銀行等其他社會資金，專項債資金支持政府投資基金具有一些優勢。比如融資成本更低，且在債券還本付息得到保障的基礎上，地方政府可以將基金更好地聚焦于政策目標的實現上。

2025 年 6 月 ，北京市政府專項債券（三十五期）簿記建檔，期限 10 年、利率 1.79%，資金全部用于北京市政府投資引導基金（母基金規模 2,500 億元）。資金路徑為專項債 → 市財政局 → 基金 LP 份額 → 子基金 → 項目。償債來源子基金退出收益+項目現金流，北京市財政出具差額補足承諾（符合 52 號文“省級政府負總責”）。

這是全國首次專項債投向政府引導基金的公開案例。該基金由北京國有資本運營管理有限公司主導，總規模從1000億元擴容至2500億元，重點投向人工智能、機器人、商業航天、低空經濟等七大未來產業領域，基金通過“母基金+子基金”模式，預計可帶動社會資本投入規模超千億，顯著放大財政資金效能。專項債本息納入北京市政府性基金預算管理，未來通過基金分紅和退出收益來償還、收益不足部分可能會通過其他政府性基金收入補足。

2025 年 8 月 6 日，江蘇省人大常委會批準預算調整，安排 90 億元專項債出資省級創業投資類基金，期限 15 年、利率 2.05%。投向半導體、新能源、生物醫藥早期項目，預計撬動社會資本 3-5 倍。

2025 年 7 月 29 日，廣州市市預算調整方案安排 20 億元，注資市級政府投資基金，重點投向數字經濟、先進制造。

2025 年 7 月 24 日成都發布《未來產業基金設立方案》，首期 1,120 億元，明確“財政+專項債”組合出資，遠期規模 2,600 億元。

專項債注資政府投資基金的政策創新一是降低融資成本。替代城投非標融資、緩解地方重大項目資本金缺口。二是推動產業升級。通過專項債支持引導基金，精準對接“十四五”規劃中的戰略性新興產業，如數字經濟、綠色低碳、生物醫藥等，推動經濟結構轉型。三是放大財政資金杠桿作用。傳統專項債項目存在資金沉淀、收益不足等問題，而基金模式通過專業機構運作，可加速資金周轉，實現“投資-收益-再投資”的良性循環。四是降低資金使用風險。引導基金通過多元化投資組合（跨領域、跨階段、跨地域）降低單一項目風險，同時專項債資金規模占基金總規模比例有限，進一步控制償債壓力。