特朗普關稅政策違法：V.O.S. Selections案中的總統權力邊界審查

美國國際貿易法院和聯邦巡回法院先后作出判決，認定特朗普總統依據《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）實施的關稅政策違法（主要涉及5份EO 14193，14194，14195，14257以及14266），違反憲法分權結構與國會授權邊界。這一系列裁判不僅動搖了特朗普以“國家緊急狀態”為名所設貿易政策根基，更成為美國司法系統限制總統經濟權力擴張的重要里程碑。本案聚焦于總統關稅權的界限，在IEEPA未明示授權加征關稅的情況下，總統能否以國家緊急狀態為由重構整個貿易稅收架構，是當前行政權擴張與國會立法權沖突的典型案例。

一、案件概述：中小企業及12個州挑戰特朗普關稅

2025年初起，特朗普總統以《國家緊急狀態法》（NEA）以及《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）為依據，連續發布公告與行政命令，推出兩類核心措施：

1.“販運關稅”（Trafficking Tariffs）

2025年2月1日 起，對加拿大、墨西哥產品征收 25% 從價稅，對中國產品征收 10% 從價稅，并逐步上調至20%。

該類關稅被直接歸因于“打擊毒品流入和跨國犯罪組織”的國家緊急狀態。

2.“互惠關稅”（Reciprocal Tariffs）

2025年4月2日 起，對幾乎所有主要貿易伙伴的進口貨物加征 10% 基準關稅，并擬額外加征11%至50%。

尤其針對中國，總統在4月8日將關稅大幅提高至84%，4月10日進一步升至125%，后因中美磋商又降至10%。

該類關稅則被解釋為回應“貿易不對等、非關稅壁壘以及外國經濟政策壓制美國工資與消費”。

這些關稅措施均通過修改《美國統一關稅表》（HTSUS）實施，并以“國家緊急狀態”及“IEEPA授權”為依據，理由是在全球范圍內長期存在的貿易逆差構成“非同尋常與緊急威脅”，對幾乎所有進口商品征收額外關稅，并對部分國家施加更高稅率。該政策并未區分具體國家或行業，也非傳統貿易救濟方法（如1974年貿易法§122或§301），而是將貿易逆差、外國制造業優勢等問題納入“緊急經濟威脅”的范疇，針對全球范圍全面征收！

Five Executive Orders that imposed tariffs of unlimited duration on nearly all goods from nearly every country in the world

2025年4月14日，以葡萄酒進口商V.O.S. Selections為首的五家中小企業提起訴訟，認為特朗普加征關稅的行為越權違法，隨后4月23日俄勒岡等12個州亦提出類似主張。兩案在美國國際貿易法院合并審理。

2025年5月28日，國際貿易法院三位法官一致判決，認為特朗普政府超越了IEEPA 授權范圍，駁回了行政命令的合法性，并永久禁止政府實施這些關稅。

聯邦政府上訴至聯邦巡回法院，該案以En Banc（全院）方式審理。

二、核心爭議焦點

1. 總統是否擁有通過IEEPA加征關稅的權力？

• 是否可將關稅措施視為IEEPA所允許的“regulate importation”？

• 若包括，是否與U.S. Constitution, Art. I, §8 賦予國會的專屬征稅權相沖突？

• IEEPA是否默示授權總統在國家緊急狀態下加征、調整、或重新構建關稅體系？

2. EO 所宣稱的“緊急狀態”是否符合法定標準？

• 是否存在“unusual and extraordinary threat”（IEEPA §1701）？

• “貿易逆差”是否足以觸發緊急狀態授權機制？

3. 此舉是否違反非委托原則（Nondelegation Doctrine）與重大問題原則（Major Questions Doctrine）？

• 是否構成國會對行政機關的過度授權？

• 是否需明確且具體的國會立法授權才能調整關稅架構？

庭審中的焦點問題

• 歷史實踐：法官質疑，為何IEEPA 實施 50 年從未被用來征稅？

• 條文語境：多位法官指出“regulate ≠ tax”。

• 特別法優先：法官強調已有1974年貿易法 §122（15%/150天） 的專門條款，IEEPA不應成為“繞道工具”。

• 越權擔憂：法官直言特朗普措施等于“重寫整部關稅表HTS”。

• 司法可審性：若“unusual and extraordinary threat”等標準不可被法院審查，授權是否已無邊界？

三、聯邦巡回法院判決分析

（一）多數意見：總統越權，IEEPA不授權關稅措施

1. IEEPA 未明示授權征稅

拒絕行政機關“自行立法”：IEEPA §?1702(a)(1)(A) 允許總統“regulate or prohibit… importation of… property”，但“regulate importation”未必包括關稅。IEEPA中并未出現“tariff”或“duty”，而國會在授權時通常用語明確，“征稅”并非當然包含在“regulate”語義中，不能以IEEPA模糊條文為由，自行制定全國性稅制規則。

本案應與 YoshidaⅡ案區分，YoshidaⅡ所認可的附加稅屬于臨時、有限措施，不可類比本案中的普遍性大規模關稅。

法院認為，IEEPA立法史未顯示國會有意將關稅政策納入其授權范圍，特別是考慮到1974年貿易法§122（19 U.S.C. §2132）明確賦予總統在特定國際支付問題情境下臨時加征關稅的獨立權力，說明國會知曉此類情形需獨立授權。

IEEPA中的“通報國會”機制，不等于“獲得授權”：雖然IEEPA要求總統報告國會，但這只是制衡機制，不應理解為授權總統制定關稅的依據。

IEEPA授權不適用于設定普遍性關稅：法院明確指出，IEEPA原本意圖為“凍結資產、限制金融交易”之類Sanction制裁手段，并非賦予總統長期、廣泛設立關稅的權力。若允許以“緊急狀態”為名設定全面關稅，將完全繞開國會授權制度。從歷史實踐的角度，自1977年IEEPA生效以來，無一總統嘗試用其征收普遍性關稅。

2. 對總統權力的司法限制應適度介入

法院有責任界定行政權邊界，不能因涉外交事務即完全放棄司法審查，IEEPA的適用范圍應限制在其明確規定的框架內。征稅與調節貿易是不同權力，征稅專屬于國會的核心財政職權，不能由行政部門通過模糊用語間接取得。

根據美國最高法院的判例，當政府所主張的權力在“歷史和范圍”上極其廣泛，并且涉及重大的“經濟和政治意義”，涉及“重大問題原則”（Major Questions Doctrine）。本案關稅調整構成對HTSUS的大規模實質性更改，因為這些關稅既是“前所未有的unheralded”，又具有“變革性transformative”的影響，因此適用“重大問題原則”（Major Questions Doctrine），政府需要獲得國會明確的立法授權。

3. 其他考量因素

總統在國家安全事務中的廣泛裁量空間，但將“長期存在的貿易逆差”作為“unusual and extraordinary threat”依據，是否缺乏足夠急迫性。長期貿易逆差不構成“非同尋常的緊急威脅”，IEEPA文本指出，該法僅適用于“嚴重且具體的威脅”，特朗普所主張之“全球制造業劣勢”或“貿易不平衡”未達到該門檻。

若總統真要以國家安全等原因征稅，則1974年貿易法 §122 及§301已設立路徑，但前提是必須滿足法規所設定的特定條件，而現關稅政策并未遵循這些約束。

（二）協同意見補充說明

協同意見（同意判決結果，但理由不同）指出IEEPA根本不允許任何形式的關稅，總統無權借此途徑增加稅負，并進一步指出，若接受總統的解釋，將使其權力廣度不設上限，將可能“以國家緊急狀態之名”對所有進口行為施加任意性關稅，此舉將根本顛覆國會制定的 HTSUS 體系，損害立法權。

（三）異議意見：總統行為合法，IEEPA授權包括關稅

異議意見持完全相反立場，主張總統行為完全合法且合憲。

1. “Regulate importation”自然包含征稅

異議意見認為，從美國歷史上的貿易與海關法律體系來看，“regulate importation”包括征稅是一種常識，強調IEEPA本意即賦予總統“在面對威脅時迅速干預”的能力。他們認為，法院不應將IEEPA“regulate”解釋得過于狹窄，甚至削弱政府應對突發經濟風險的靈活性。

2. IEEPA 為總統提供開放式權力工具箱

異議認為，IEEPA §?1702(a)(1) 所列舉的措施極具廣度，包括凍結資產、限制金融交易，關稅作為較溫和手段更應在其授權范圍內。法院不應“引入人為限制”。

3. 總統對國家安全風險判斷享有高度尊重

異議意見認為，行政命令識別的威脅并非傳統貿易問題，而是結構性制造業空心化、供應鏈風險、食品安全風險等復合性問題，構成IEEPA 所稱“threat to national security, foreign policy, or economy”。外交與國家安全領域傳統上應給予總統更大處理權限。

4. 重大問題原則與非委托原則不適用

Major Questions Doctrine 通常用于約束獨立行政機構，而總統屬憲法授權機關，Nondelegation Doctrine 不適用于外交安全相關法律，IEEPA中已授權總統在此領域采取行動，而根據美國最高法院的裁判先例賦予總統在外交領域廣泛的權力，這應包括關稅權。

四、判決結果

（一）確認違法

聯邦巡回法院確認（維持）國際貿易法院的判決，即被質疑的總統行政命令所施加的“交易與對等關稅”（Trafficking and Reciprocal Tariffs）超出了《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）授予總統的權限。

法院同樣確認國際貿易法院所作出的確認性救濟裁定（declaratory relief），即該行政命令“因違反法律而無效”（invalid as contrary to law）。

（二）撤銷永久禁令并發回

聯邦巡回法院撤銷國際貿易法院作出的“對交易與對等關稅實施普遍禁止執行的永久禁令”（Permanent Injunction），認為下級法院雖然可以做出禁止執行的裁定，但其范圍不應過于寬泛（即“universally enjoining”，對所有情況一刀切禁止執行），因此撤銷這一點并發回國際貿易法院，要求其在重新考慮“eBay 案”四項標準（eBay factors）和美國最高法院在“CASA案”中的裁判基礎上，重新評估是否應授予禁令性救濟以及該救濟的適當范圍。

這里說明，聯邦巡回法院不否定國際貿易法院可授予禁令，但要求其必須嚴格依據聯邦判例法中的permanent injunction判斷標準。

五、法律意義與制度影響

（一）再次確立國會的“關稅立法權”地位

《美國憲法》明確規定，征稅權力專屬國會。本案裁判強調，即便總統可應對突發經濟情況，但不得永久性、制度性地修改稅收制度。

（二）IEEPA權力邊界被重新厘清

法院將IEEPA的使用范圍限制在“資產凍結、金融封鎖”等傳統意義上的制裁領域，防止總統借“緊急狀態”對外貿體系實施結構性調整。對未來行政當局企圖以“國家安全”為由規避貿易規則的行為設定清晰界限。

（三）司法系統介入經濟政策的必要性被強化

在“重大問題原則”下，司法機關不再對經濟政策實施“完全退讓”，而是對總統行政命令進行實質性合法性審查。涉及國家層面征稅、貿易壁壘構建等措施，除非有明確授權，否則不能由行政機關“默示獲得”。

V.O.S. Selections案不僅是一場中小企業對關稅制度的反擊，更是一場關于總統權力與國會立法權邊界的憲政較量。法院的判決雖暫緩執行至10月14日，政府仍可能申請最高法院復審（certiorari），但就現階段而言，“特朗普關稅政策違法”已成美國法律史上的重要篇章。

【作者介紹】

張帆律師

中國執業律師、美國加州執業律師

美國聯邦法院注冊律師

（聯邦巡回、第九巡回、加州中區、加州北區、國際貿易法院）

迪拜國際仲裁中心DIAC仲裁員

英國皇家特許仲裁協會全球青工委大使

英國皇家特許仲裁師資深會員 FCIArb

ACCA國際特許會計師高級商業會計

國際貿易金融專家(CITF)

FIDIC認證咨詢專家

京師律所（全國）商事仲裁專委會理事

京師律所（全國）合同法專委會理事

京師成都律所黨總支委員、第一支部書記

京師成都律所涉外法律事務部主任

京師阿聯酋辦公室（籌）業務負責人

成都市發展和改革委員會經濟體制改革智庫專家

中國貿促會、中國國際商會商委會聯合認證RCEP培訓師資

高級企業法律顧問、高級建設工程法務師

張帆律師有10余年企業運營、投融資經驗，金融、法學雙學士，擅長涉外糾紛、國際貿易、商事談判、財會稅法、民行刑綜合糾紛。