不同省份的財政體制，區別有多大？

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財政體制，本身是一個高度專業的領域。但近年來，隨著互聯網上關于區域發展的討論越來越多，所謂“二級財政”“三級財政”“轉移支付”等等話題，都逐漸大眾化了。

譬如，在討論廣州近年來為何發展勢頭偏弱時，許多人就常說廣州是“三級財政”，而深圳市“二級財政”，在我此前的里，我已經辨析了廣州和深圳對廣東財政的凈貢獻問題——廣州和深圳對廣東財政都有凈貢獻，不過廣州的貢獻更大。

這是一個從廣東省內角度出發的視角。如果我們進行更深層次的研究，就會發現不同省份之間的財政體制，差異其實很大。這一篇做一個更宏觀的介紹。

先來復習一下之前談過的內容。

中央和地方之間實行分稅制。三大主稅的分稅比例是，增值稅中央和地方50%：50%；企業所得稅、個人所得稅，中央和地方60%：40%。在這樣的分稅制安排下，中央政府在全國一般預算收入（以稅收為主，不含賣地）中一次分配拿走一半左右，然后再通過支付重新返還或者下劃到地方。

地方政府在剩下的稅收中，也可以實行分稅制，省一級拿走多少比例，市縣拿走多少比例，這實際上就是把中央和地方的分稅模式，做一個復制。

但不是財政收入唯一的分配方式。各級政府之間，還存在財政收入的“上解”和“下劃”。“上解”可以理解為對“分稅”的一種補充。正如我之前提到的，江蘇省一級在分稅時分走的稅收非常少，但省一級要花錢，還要在省內做一定的再分配，這時候“十三太保”就需要“上解”資金以滿足省上的需求。

而今天，我要談的就是在地方內部——省、市（地級）、縣市區（縣級）三級財政之間的關系。

中央和省分稅，省也要和市分稅，然后市再和縣分稅。有一些地區實行“省直管縣”，或者有一些所謂“擴權強縣”，省就直接和縣（縣級市）分稅。

中央和地方的分稅比例，全國是統一的。但是在省一級，不同省份的分稅比例差距非常大。

在企業所得稅和個人所得稅層面，省級分稅比例最高的云南，省一級分走地方所得稅部分的六成，市及以下只分四成，中央：省：市及以下的比例為，60:24:16。廣東、陜西、甘肅等省份，省和市級及以下的所得稅五五分成，中央：省：市及以下為 60:20:20。在增值稅層面，省一級分稅比例最高的廣東，省一級和市及以下五五分成，中央：省：市及以下為50:25:25。

而在省級政府層面分稅比例最低的省份，省不直接參與三大主稅全部稅種或部分稅種的分成，省本級財政僅來源于中央政府的轉移支付和下級政府的上解。譬如，遼寧、江蘇、安徽省本級財政不分增值稅，遼寧和江蘇省本級財政不分個人所得稅。下級政府的上解，通常采用“增量集中上解”方式，即以某一年的財政收入為基數，當年財政收入高于基數年的部分的特定比例（譬如20%或者30%）上解到省。

在以上兩種狀態之間，是比較廣闊的“中間地帶”。

其中有的省份偏向弱集中，比如浙江省在很長一段時間也不直接參與分稅，只用“增量集中上解”方式獲取下級財政收入，到2024年之后也只在地方財政收入中分20%，所得稅層面中央：省：市及以下比例是60:8:32，增值稅層面中央：省：市及以下是50:10:40。

有的省份偏向強集中，譬如四川。在四川，所得稅層面中央：省：市及以下的比例是60:14:26，增值稅層面中央：省：市及以下是50:17.5:32.5。

在地方層面的財力分配，會有兩個階段，第一個階段是省、（地級）市、縣（區/縣級市）三級的分稅，可以稱為“一次分配”；第二個階段是分稅之后三個層級之間的上解和下劃，可以稱為“二次分配”。

由于地方財政“一次分配”的結果和地方各個層級實際上承擔的財政事權是不相匹配的，“二次分配”的結果才是地方真實的財力分布。但“一次分配”仍然至關重要，因為“一次分配”決定了在一省內部不同層級政府真實的財政話語權。在“一次分配”中，省本級占比越高的，省級層面統籌省內資源的能力就越強；縣區一級占比最高的，縣域經濟就可能越重要。

粵開證券首席經濟學家羅志恒的團隊，對2020年前后全國多數省份（如）的省本級、（地級）市本級、縣（縣級市/區）本級“一次分配”后在全省財政收入中所占的比例作了研究。（多數省份為2020年數據，部分省份為2019年、2021年數據，不詳細列出），我整理如下表：

由這個表格可以看出，不同省份“一次分配”的財力分配結構，是有非常明顯的差異的。

下面把各省份“省本級”一次分配后占地方財力的比例從高到低用柱狀圖排列。

總體來看，在煤炭、石油、天然氣等能源資源富集的省份，由于資源類地方稅收高度集中在省本級層面，其省本級財政收入占比都較高，上述省份中省本級占稅收比例最高的寧夏，達到了40.4%，省本級占比超過15%的省份中，山西、內蒙古、陜西、黑龍江、新疆等，也都是資源大省。

相對落后的省份，財稅在省層面的集中度也比較高，省本級收入占財政收入比重超過20%的9個省份中，除了廣東省和偏資源型的內蒙古、陜西，其他省份人均GDP都處在全國后列。因為落后省份省內差距往往更大，所以需要強化省一級財力，以保證對貧富不同地區的統籌能力。

而發達省份，財稅在省一級層面的集中度就比較低。省本級財政在“一次分配”后占比低于10%的8個省份，都是GDP總量排名靠前的經濟大省，浙江、山東、江蘇三個省的占比都低于5%，經濟大省通常在財稅“一次分配”時把地方財政收入留在了市縣層面，可見一斑。

所以，發達省份中最大的異數確實是廣東。因為廣東省的內部發展水平差異甚大，珠三角和粵東西北幾乎是兩個世界，所以只能在省級層面加強對財稅資源的統籌，以發達地區財源反哺落后地區。

再反過來看區縣級財政收入占全省財力的比例，同樣以占比從高到低的順序看柱狀圖。

區縣級財力占本省財力的比例，并不完全和省本級占本省財政比例成反比。

區縣級財力占比最高的三個省是江蘇、山東和浙江，財政數據和這些區域縣域經濟強，當地政府也高度重視縣域經濟有關。然而，區縣級財力占本省財力排在中上游甚至上游的一些省份，其經濟并不發達，譬如江西、河北、四川、河南、云南，區縣級財力占省財力的比例在全國排名都躋身前十，這些區域區縣財力占比高是另一個原因——縣區一級承擔著最主要的公共服務事權，在財政總盤子有限的情況下，要給縣區一級留相對充足的財力，在“一次分配”之后省級和地市級層面還有缺口，還可以通過上級轉移支付、政府舉債和政府性基金收入等方式填補。

區縣級財力占比較低的省份，和省本級占比較高的省份重合度高，大部分都是資源型省份，原因前面已經提到，資源相關稅收到了省本級自然不會落到縣級，縣級本身保留的財力自然較少。

最特殊的還是廣東。廣東區縣一級財力在“一次分配”之后的占比，全國倒數第二，這和廣東地市一級財力比較強有關。廣東省，市本級財力占比是40.5%，僅次于吉林省的48.1%（吉林省該數據系2021年數據，從2021年起，長春被賦予較高比例的市本級財政留存，由于長春首位度高，拉高了吉林省的數值），在全國省份中高居第二。

廣東省的市本級財力占比為何如此之高呢？一方面，縣(縣級市)的財權自主性強于區，但廣東有若干不設縣（市）的地級市，尤其是還有東莞、中山兩個不設區的“直筒子市”（地級市直接管轄鄉鎮街道），自然拉高了地級市層面市本級財力的占比；另一方面，廣東省設置的地級市較多，尤其是粵東西北每個地級市的平均人口明顯少于江蘇、山東，因此人口和資源集中在地級市層面的比例會更高。

了解各個省份“一次分配”之后不同層次財力分布的不同，就能更好理解不同省份發展邏輯的差異。