撤并鎮街，開始了？

文|凱風

鎮街合并，拉開大幕。

日前，廣東汕尾、揭陽、肇慶三地相繼發布公告，推進部分鎮街合并，減少行政管理層級，節約行政成本，提高行政效率，做強鎮街經濟。

過去幾年來，全國已有多地推進鎮街合并，力度最大的當屬東北，甚至出現逆城市化的“撤區設縣”、“撤街設鎮”。

從鎮街合并到區縣合并，還有多遠？

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經濟第一大省，為何也要合并鎮街？

過去20多年來，我國經歷了多輪區劃調整，從“撤鎮設街”、“撤縣建市”、“撤縣設區”再到“省會擴容”，一直都是增量擴張思維。

如今，當人口格局發生變化，城市步入存量時代，區劃調整的天平開始向另一端傾斜，“撤并鎮街”乃至區縣調整陸續登場。

當所有人以為東北、中西部避無可避，沒想到廣東先行一步。

要知道，廣東是人口第一大省，也是人口凈流入第一大省，一直保持增長態勢。

然而，人口總體增長與個別地區人口減少，地市人口增長與區縣、鎮街人口調整，并不矛盾。

畢竟，人口既會在全國范圍內“孔雀東南飛”，也會在省域內部流動轉移。

這一次納入調整的鎮街，多數位于粵東西北地區，或珠三角邊緣地帶，都有一些共同特征：

街道面積較小，戶籍人口較少，且存在人戶分離現象。

所謂“人戶分離”，常住地與戶籍地不在一起，用大白話來說，就是許多人去了外地務工。

鎮街合并之后，既可“精簡行政機構，節約行政成本”，又能“統籌區域資源、優化空間布局”。

這讓人想到20多年前大范圍鎮街合并，當時廣東近三分之一鄉鎮完成合并。

彼時是高增長時期，主要是出于做大鎮街經濟、應對快速發展的考慮。

經過上一輪調整，一批千億GDP強鎮誕生，40鎮入圍全國百強鎮，廣東由此成為“強鎮經濟”的領跑者。

這一次雖然大背景有所不同，但目標并無差別——

在節省行政成本的同時，做大鎮域經濟，助力“百千萬工程”建設。

02

中西部和東北地區，也不遠了。

人口依舊凈流入的廣東，率先邁出步伐。

面臨人口流失、自然人口負增長雙重壓力的其他地區，恐怕不會等太久。

未來，不只是鎮街，一些人口小縣，人口收縮的城區乃至地級市，同樣難以置身事外。

在這方面，頂層政策早已有所布局，日前發布的城市文件提出：

“推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態優化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩慎優化行政區劃設置”。

這其中的關鍵在于“常住人口變動趨勢”。

一旦常住人口減少，與之相匹配的財政供養人員、大基建等，自然要隨之調整。

根據吳康教授團隊統計，在已公布數據的縣區中，2010—2020年常住人口減少的近1500個，其中約1240個為縣和縣級市。

其中，約有1/6縣域人口減少了20%以上，屬于嚴重流失；近三分之一流失10-20%，屬于明顯流失。

這些人口收縮的區縣，主要集中于東北地區、西部和中部地區，東北尤甚。

與區縣相比，鎮街人口變動幅度更大，人口流失的地方只會更為龐大。

在許多縣域，只有地處縣城的城關鎮，人口還能保持擴張，其他鄉鎮多數處于收縮狀態。

值得一提的是，這還是5年之前的數據。

最近幾年，全國人口大盤見頂，搶人大戰日益白熱化，未來人口收縮地區只會有增無減。

從東北到西部再到中部，從鎮街到人口小縣再到部分市轄區，調整或將逐步到來。

03

撤區設縣、撤街設鎮，東北更是先行者。

早在2019年，黑龍江伊春市進行了史上最大規模的區劃調整，一次性撤銷15個市轄區，設立4縣4區，一次性減少11個區，部分轄區被改設為縣。

同一時期，黑龍江省伊春市和齊齊哈爾市多個街道被撤銷，復設為鎮，這一舉動被媒體稱為“撤街設鎮”。

從“撤區設縣”到“撤街設鎮”，與常規的城市化潮流相背離，隱隱有了“逆城市化”的跡象。

要知道，在城市化突飛猛進之時，鄉鎮、縣域無不尋求升格為街道、市轄區，融入城市發展的大合唱。

然而，最近幾年，隨著人口大盤見頂，加上城市發展面臨“兩個轉向”，部分地區率先遭遇收縮困境。

人口流失，傳統支柱產業優勢不再，過去為適應城市發展而設立的市轄區、街道，面臨行政成本過高、財政負擔過重、獨立性不強等問題，亟待變革。

同時，部分地區由于人口不足，不再符合街道設立的標準，無論街道合并，還是復歸鄉鎮，都是務實之舉。

縣城和鄉鎮，財權、規劃權都相對獨立，擁有更為自主的管理權限，更利于自力更生。

當然，絕大多數地方并不存在逆城市化現象，但鎮街、區縣調整，或將成為共同選擇。

無論如何，尊重城市規律，及時“瘦身強體”，告別擴張思維，才是長遠之計。