張雪原、劉強、許景權、徐昊：以評估調整銜接驅動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準

摘要

黨的二十屆三中全會明確指出要強化規(guī)劃銜接落實機制，評估調整銜接是促進發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準的有效手段。本研究構建內容-時序-制度三維整合理論框架，系統(tǒng)破解發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃評估調整銜接的系統(tǒng)性梗阻。研究表明：我國發(fā)展規(guī)劃已經建立了年度監(jiān)測評估-中期評估-總結評估的評估調整機制，國土空間規(guī)劃的評估調整則處于起步階段。通過不同維度的診斷發(fā)現(xiàn)，兩大規(guī)劃評估調整的核心梗阻在于周期不同步、內容缺聯(lián)動、指標無互證、程序無交集。建議結合發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領性和國土空間規(guī)劃的基礎性，進行年度、中期和五年全周期動態(tài)校準，全面加強指標、戰(zhàn)略任務、工程項目等內容的系統(tǒng)性耦合，在工作組織、制定標準、信息共享等方面進行協(xié)同再造。研究成果填補了當前在發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整銜接上的研究空白，為強化規(guī)劃銜接落實機制提供了現(xiàn)實可行的解決方案。

以評估調整銜接驅動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準

——時序-內容-制度三維整合的路徑設計

本文刊發(fā)于《城市發(fā)展研究》2025年第八期

作者：張雪原劉強許景權徐昊

引言

規(guī)劃是我國科學宏觀調控和有效政府治理不可或缺的一環(huán)，黨的二十屆三中全會明確指出，要健全國家經濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制①。作為國家規(guī)劃制度體系的兩大核心組成部分，發(fā)展規(guī)劃制定經濟社會發(fā)展目標和戰(zhàn)略任務，國土空間規(guī)劃為各類開發(fā)保護建設活動明確空間依據(jù)，兩者本就相互依存、密切聯(lián)系，強化兩者的銜接落實機制是健全規(guī)劃制度體系、強化規(guī)劃銜接落實機制的重中之重。自2018年《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布以來，我國明確了以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、國土空間規(guī)劃為基礎、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系框架。然而，由于長期以來各自相對獨立的運行機制，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃在銜接進展并不理想，“十四五”時期，各地發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃雖是基本同期編制，但在規(guī)劃銜接實踐上虛多實少。當前“十五五”發(fā)展規(guī)劃編制工作已經啟動，國土空間規(guī)劃也將同步進行評估調整，探究兩者的評估調整銜接機制，在當下具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2018年機構改革前，我國國家規(guī)劃體系逐步形成了以五年規(guī)劃為代表的發(fā)展規(guī)劃體系，和以土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為代表的空間性規(guī)劃體系，由于空間性規(guī)劃間的協(xié)調矛盾最為突出，因此對于各類空間規(guī)劃銜接協(xié)同的研究較為廣泛，對于發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的銜接討論不僅時間較晚且成果不多[1]。在五年計劃向五年規(guī)劃轉變之際，有學者在完善規(guī)劃體系的研究中提出要通過宏觀調控目標、重大基礎設施等投資項目、政策手段等方式加強發(fā)展規(guī)劃與空間性規(guī)劃的銜接[2]。2010年，國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)規(guī)劃被部分學者寄望銜接發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，市縣層面可將發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃合為一本規(guī)劃[3]。亦有學者認為近期發(fā)展規(guī)劃和空間性規(guī)劃并行協(xié)調，遠期考慮兩大規(guī)劃合并[4]。2014年，國家發(fā)展改革委、原國土資源部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合印發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，提出要推動經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”②。部分學者探討了如何將四類規(guī)劃合并為一本規(guī)劃，如楊偉民認為縣級五年規(guī)劃可以納入空間規(guī)劃試點[5]。顧朝林[6][7]認為由于政府管理體制不同、規(guī)劃編制的法律依據(jù)和技術標準不同，無法通過規(guī)劃體系的合并來解決，應增加一個區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃推動“多規(guī)合一”。董祚繼[8]認為“多規(guī)合一”應當推動空間性規(guī)劃融合，形成新的國土空間規(guī)劃體系，并通過五年一次的評估調整做好與發(fā)展規(guī)劃的銜接。王向東[9]等認為近期整合為發(fā)展和空間兩個規(guī)劃，遠期將發(fā)展和空間融合為一個規(guī)劃。試點過程中發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃和空間性規(guī)劃整合有難度，此后，發(fā)展規(guī)劃便不再納入“多規(guī)合一”改革范疇[10]。機構改革以后，伴隨著《意見》和《若干意見》的出臺，發(fā)展規(guī)劃發(fā)揮統(tǒng)領作用、國土空間規(guī)劃發(fā)揮基礎作用的規(guī)劃關系明確下來，理論界開始在國家統(tǒng)一規(guī)劃體系的語境下開展研究。在銜接內容編制方面，屠啟宇認為空間部署領域的協(xié)同至關重要，兩大規(guī)劃在空間部署上可以理解為寫意畫和工筆畫的區(qū)別[11]，方辰昊等[12]認為兩大規(guī)劃要協(xié)同編制規(guī)劃目標。在銜接制度設計方面，歐陽鵬等[13]提出要以國土空間近期建設規(guī)劃為協(xié)同抓手，推動兩大規(guī)劃協(xié)同；黃征學[14]提出國土空間規(guī)劃要按照發(fā)展規(guī)劃評估成果進行適應性調整，協(xié)調好兩大規(guī)劃之間期限不一致問題。在銜接技術支撐方面，李強等[15]提出要建立發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃信息共享平臺。在銜接保障措施方面，趙坤等[16]提出要通過立法和建立實施細則來推動兩大規(guī)劃全環(huán)節(jié)銜接；黃征學[17]提出可由發(fā)展改革、自然資源兩個部門聯(lián)合組織攻關空間相關課題，以在編制環(huán)節(jié)消除矛盾。既有研究多聚焦于規(guī)劃體系的整體設計，對兩大規(guī)劃如何在編制審批、實施監(jiān)督、評估調整等具體操作環(huán)節(jié)銜接深入探討不多，為數(shù)不多的深入研究也是更多關注編制審批環(huán)節(jié)的銜接，對后續(xù)環(huán)節(jié)的深入研究不多。

作為重要的現(xiàn)代治理手段，好的規(guī)劃應具有動態(tài)性和適應性?！恶R丘比丘憲章》強調規(guī)劃是一個動態(tài)的過程，《華沙宣言》進一步強調了規(guī)劃應包括連續(xù)不斷的協(xié)調，對實施進行動態(tài)監(jiān)督和評價。西方許多國家已將評估調整工作貫穿規(guī)劃生命周期各個階段，發(fā)揮了連續(xù)協(xié)調規(guī)劃實施建設的作用[18]。促進經濟社會發(fā)展和國土空間動態(tài)適配，需建立發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的動態(tài)校準機制，兩大規(guī)劃評估調整銜接對保持兩大規(guī)劃實施過程銜接落實的重要性不言而喻。同時，規(guī)劃期限不一致是兩大規(guī)劃銜接的難點，通過評估調整銜接來解決期限不一致問題也已經成為政府和學界的共識。當前，規(guī)劃期為2021—2035年的各級國土空間規(guī)劃已經陸續(xù)審批通過，規(guī)劃期為2026—2030年的新一輪五年規(guī)劃已經開始啟動，亟需對兩大規(guī)劃的評估調整銜接技術要點和程序制度進行系統(tǒng)設計。本文以推動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃動態(tài)校準為目標，以兩大規(guī)劃的評估調整銜接為核心議題，梳理兩大規(guī)劃評估調整的現(xiàn)狀進展，分析兩大規(guī)劃評估調整銜接的梗阻與脫節(jié)之處，提出強化銜接的內容-時序-制度三維整合的路徑響應框架與對策。

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整的演進與實踐

1.1發(fā)展規(guī)劃評估調整體系日趨成熟

我國發(fā)展規(guī)劃的評估調整始于“十五”時期的五年計劃中期評估，“十二五”時期又啟動了發(fā)展規(guī)劃的總結評估，“十三五”時期確定了發(fā)展規(guī)劃的年度監(jiān)測評估制度，發(fā)展規(guī)劃的評估調整制度體系至此基本形成[19]。從時間節(jié)點來看，發(fā)展規(guī)劃的評估調整分為三個時間節(jié)點，包括年度動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結評估，分別為規(guī)劃實施的每年一次、實施2.5年時一次、實施滿5年一次③。從程序環(huán)節(jié)來看，規(guī)劃的組織編制機關即各級人民政府負責組織開展評估，國家發(fā)展規(guī)劃中期評估和總結評估報告要按程序提請中央政治局常委會審議，并依法向全國人大常務委員會報告④；需要對規(guī)劃進行調整時，由國務院提出調整方案，報全國人大常務委員會批準。從評估內容來看，發(fā)展規(guī)劃重點評估主要目標指標、重大戰(zhàn)略任務、重大工程項目等內容⑤。從調整內容來看，根據(jù)各地公布的發(fā)展規(guī)劃評估報告，目前的發(fā)展規(guī)劃調整集中表現(xiàn)在指標的修正，包含對于指標名稱的修改、指標的添加與刪除、指標數(shù)值調整等。

1.2國土空間規(guī)劃評估調整體系正在形成

“多規(guī)合一”改革前，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃具有較為成熟的評估調整制度，但改革后的國土空間規(guī)劃由于仍處初創(chuàng)階段，評估調整制度尚不完善，《若干意見》提出要建立國土空間規(guī)劃定期評估制度，結合國民經濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃定期評估結果，對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調整完善，更加具體的制度設計目前僅有適用于全國設市城市的國土空間規(guī)劃城市體檢評估⑥。從時間節(jié)點來看，國土空間規(guī)劃評估的執(zhí)行時間為“一年一體檢、五年一評估”。從程序環(huán)節(jié)來看，國土空間規(guī)劃城市體檢評估由城市人民政府組織，體檢評估成果經省級自然資源主管部門匯總后匯交到全國統(tǒng)一國土空間基礎信息平臺。從評估內容來看，體檢評估要圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系、實施保障六個方面進行評估，成果主要包括總體結論、規(guī)劃實施成效、存在問題及原因分析、對策建議等。

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整銜接的系統(tǒng)性梗阻診斷

從周期、流程、內容、指標等四個方面對發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整現(xiàn)狀予以考察，從而識別出兩大規(guī)劃評估調整銜接的梗阻與脫節(jié)問題，為制定優(yōu)化策略奠定基礎（表 1）。

2.1評估調整周期相位失配

發(fā)展規(guī)劃目前實行的是年度監(jiān)測、中期評估機制和總結評估機制，分別對應1年、2.5年、5年的時間周期。而國土空間規(guī)劃實行的是“一年一體檢、五年一評估”，分別對應1年、5年的時間周期，缺少了2.5年也就是發(fā)展規(guī)劃中期評估的國土空間規(guī)劃評估對應。發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限為5年，本輪國土空間規(guī)劃的規(guī)劃期限為15年，目前雖然通過五年一次評估，達到國土空間規(guī)劃調整與發(fā)展規(guī)劃編制周期的適配，但實際上發(fā)展規(guī)劃在中期評估后極有可能進行調整，而國土空間規(guī)劃卻沒有對應的評估調整時間節(jié)點，導致《若干意見》提出的結合國民經濟社會發(fā)展實際對國土空間規(guī)劃進行動態(tài)調整完善這一制度設計有遺漏。

2.2評估調整內容缺乏聯(lián)動

將《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃《綱要》）實施中期評估報告與《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（以下簡稱《體檢評估規(guī)程》）的評估內容進行對比發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估的內容存在很大程度的交叉關聯(lián)（圖 1）。從相關內容來看，國土空間規(guī)劃評估中的戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系等內容均與發(fā)展規(guī)劃評估中的目標指標以及各重大戰(zhàn)略任務緊密關聯(lián)，如國土空間規(guī)劃評估中的底線管控內容，涉及的永久基本農田保護紅線保護情況與發(fā)展規(guī)劃評估中的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進展情況密切相關，而生態(tài)保護紅線保護情況則與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進展情況密切相關；再如國土空間規(guī)劃對支撐體系的評估與發(fā)展規(guī)劃對于現(xiàn)代化基礎設施體系的評估也是同樣密切相關。同時也可以看到，發(fā)展規(guī)劃評估中的重大工程項目評估在國土空間規(guī)劃評估中的對應性較弱，但重大工程項目往往需要大量空間資源保障，且要與現(xiàn)有和規(guī)劃國土空間布局密切相關，應在評估內容上予以進行對應關聯(lián)。

圖1 發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整內容關聯(lián)度分析 來源：課題組自制。

2.3評估調整指標缺乏相互印證

“十四五”規(guī)劃《綱要》中期評估主要指標包含經濟發(fā)展、創(chuàng)新驅動、民生福祉、綠色生態(tài)、安全保障5類20個指標，《體檢評估規(guī)程》包含安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享6類33項基本指標和89項推薦指標。將“十四五”規(guī)劃《綱要》中期評估的20個指標與《體檢評估規(guī)程》的33個基本指標對比發(fā)現(xiàn)，除了森林覆蓋率是兩大規(guī)劃評估重復設置的指標，發(fā)展規(guī)劃評估還有8個指標和國土空間規(guī)劃的10個指標有關聯(lián)。例如，發(fā)展規(guī)劃評估中的國內生產總值增長、全員勞動生產率增長代表了經濟增長的數(shù)量和質量，而國土空間規(guī)劃評估中的每萬元GDP地耗、土地出讓收入占政府預算收入比例、城鄉(xiāng)工業(yè)用地占城鄉(xiāng)建設用地的比例等指標則與經濟增長的結構特征有關。再如，發(fā)展規(guī)劃評估中的每千人口擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、基本養(yǎng)老保險參保率、人均預期壽命三個指標與國土空間規(guī)劃的每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)，每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)指標也是密切相關。這些指標可以在兩大規(guī)劃評估中相互印證和借鑒，從而更好評估經濟社會發(fā)展和國土空間兩者的協(xié)同作用。

2.4評估調整程序缺少交集

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃城市體檢評估的評估調整雖然均由各級人民政府組織，但實際承擔具體工作的是發(fā)展改革部門和自然資源部門，雖有征求意見等環(huán)節(jié)，但基本都是各自獨立開展，缺乏有效互動，目前尚未建立兩大規(guī)劃評估調整銜接的政府部門層面溝通協(xié)調機制。同時，兩大規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和內容共享平臺，這導致評估的基礎信息缺乏共享機制。《意見》提出，要建設國家規(guī)劃綜合管理信息平臺，將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理，跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實施進程，推動規(guī)劃基礎信息互聯(lián)互通和歸集共享。但從現(xiàn)狀來看，國土空間規(guī)劃尚未接入平臺，國土空間基礎信息平臺由于涉密、調用復雜等原因，尚未與發(fā)展規(guī)劃的信息平臺形成互聯(lián)互通。

基于三維整合的規(guī)劃評估銜接機制創(chuàng)新

從眾多學者的研究來看，內容與程序是規(guī)劃研究的關注重點，也是評估調整的核心要素[20]。規(guī)劃是在一定規(guī)劃期內的統(tǒng)籌安排，是動態(tài)的過程。可見，規(guī)劃的時間屬性不可忽視，時序的銜接也是兩大規(guī)劃銜接的重點。推動兩大規(guī)劃的動態(tài)校準，需在內容、程序上進行動態(tài)校準。因此，兩大規(guī)劃評估調整應結合發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領性和國土空間規(guī)劃的基礎性，從時序、內容、制度三個維度進行銜接整合，在時序維度上，推動兩大規(guī)劃評估調整在年度、中期和五年等周期進行銜接；在內容維度上，對指標、戰(zhàn)略任務、重大工程項目等進行銜接；在制度維度上，推動組織機制、技術規(guī)程、信息共享等方面加強保障，構建兩大規(guī)劃評估調整的有效反饋互動體系（圖 2）。

圖2 發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整的三維整合框架

3.1時序維度：全周期動態(tài)校準

3.1.1推動發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃年度動態(tài)監(jiān)測統(tǒng)籌

年度動態(tài)監(jiān)測的目的在于及時掌握規(guī)劃實施情況，了解規(guī)劃的落實狀態(tài)，從而使規(guī)劃實施處于可控狀態(tài)，推動規(guī)劃更好實施。經濟社會發(fā)展和國土空間保護利用相互相成，推動發(fā)展規(guī)劃年度監(jiān)測（1年一次）與國土空間規(guī)劃的年度體檢在時間上進行銜接，能夠更好地給予兩大規(guī)劃實踐者有效反饋信息。應同時啟動兩大規(guī)劃的年度動態(tài)監(jiān)測，在方案階段及時溝通，對動態(tài)監(jiān)測內容互提需求，并及時共享過程性成果和最終成果。

3.1.2強化國土空間規(guī)劃對發(fā)展規(guī)劃中期評估的支撐和響應

建立國土空間規(guī)劃修編后2年半周期的評估調整機制，以更好對應發(fā)展規(guī)劃的中期評估。國土空間規(guī)劃2年半評估應與發(fā)展規(guī)劃中期評估同時啟動開展，對應發(fā)展規(guī)劃的目標指標、重大戰(zhàn)略任務和重大工程項目，對國土空間演變情況和支撐保障情況進行評估，及時共享相關信息和成果給發(fā)展改革部門。發(fā)展規(guī)劃依據(jù)評估成果判斷是否需要調整，及調整哪些內容。發(fā)展規(guī)劃如有調整，調整經批準后，需根據(jù)發(fā)展規(guī)劃調整內容，核查國土空間規(guī)劃是否需要對應性調整，如需調整按程序報批。

3.1.3健全國土空間規(guī)劃五年周期的彈性調整機制

當前城市國土空間規(guī)劃已有五年評估的制度設計，應盡快健全覆蓋各個行政等級的評估制度，并建立五年調整的具體制度。應同時開展發(fā)展規(guī)劃的總結評估和國土空間規(guī)劃的五年評估。同時依據(jù)發(fā)展規(guī)劃總結評估和國土空間規(guī)劃五年評估成果，開展新一輪發(fā)展規(guī)劃編制。發(fā)展規(guī)劃編制完成后，國土空間規(guī)劃應在調整完善中，在戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系等方面，對新一輪發(fā)展規(guī)劃的目標指標、重大戰(zhàn)略任務和重大工程項目予以充分響應，以保障新一輪發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略意圖落地見效。

3.2內容維度：經濟社會發(fā)展-國土空間的系統(tǒng)性耦合

3.2.1指標銜接

對于兩大規(guī)劃同時開展評估的森林覆蓋率等重復設置指標，應統(tǒng)一口徑，并避免重復評價和相互沖突。對于兩大規(guī)劃開展的雖不重復但互有關聯(lián)的指標，應及時進行共享，根據(jù)指標互譯對應關系，互相佐證。例如發(fā)展規(guī)劃中期評估調整中的國內生產總值增長應與國土空間規(guī)劃評估中的每萬元GDP地耗進行對比，以評估經濟增長是依賴土地等資源投入還是通過轉型發(fā)展實現(xiàn)，經濟發(fā)展是否可持續(xù)。發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估重復設置或者關聯(lián)式設置的指標如在其中一部進行了調整，另一部規(guī)劃應同時進行對應性評估是否需要聯(lián)動調整。

3.2.2重大任務銜接

對于兩大規(guī)劃評估中互有關聯(lián)的重大戰(zhàn)略任務明確對應關系，互相提供評估資料，交叉印證，一部規(guī)劃評估后如發(fā)生內容調整，則聯(lián)動修訂另一部規(guī)劃。例如建立發(fā)展規(guī)劃評估調整中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務分解為空間管控要素，與國土空間規(guī)劃評估調整中的永久基本農田保護紅線、農業(yè)發(fā)展格局、村莊空間規(guī)劃等評估調整的映射關系，進行雙向校驗，對相互矛盾的要素論證相互間是促進還是制約關系，并制定對應下一步任務推進策略，如發(fā)現(xiàn)是規(guī)劃本身問題而非執(zhí)行問題，在需要修改規(guī)劃相應內容。

3.2.3重大工程項目銜接

針對發(fā)展規(guī)劃的重大工程項目評估，國土空間規(guī)劃設置相應內容板塊，建立“重大工程項目—空間坐標”的映射矩陣，重大工程項目相關年度監(jiān)測數(shù)據(jù)通過國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)實時共享，中期評估和五年評估對重大工程項目進展進行支撐性驗證和空間保障存在問題梳理。例如發(fā)展規(guī)劃評估中發(fā)現(xiàn)的由于用地問題進展緩慢的工程項目，應在國土空間規(guī)劃評估中予以充分論證，是空間布局不合理，還是規(guī)劃用地安排不合理，找出癥結所在，進而制定推動重大工程項目盡快落地實施的對應策略，以及對是否需要對規(guī)劃調整進行論證。

3.3制度維度：權責-標準-技術的協(xié)同再造

3.3.1建立部門間評估調整工作協(xié)同機制

為確保發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整銜接的有效實施，需建立發(fā)展改革部門、自然資源等部門的不同層級部門間協(xié)同機制，以確保各部門在評估和調整規(guī)劃過程中相互配合和高效推進。一是要協(xié)同制定工作計劃，發(fā)展改革和自然資源兩個部門需共同制定詳細的工作計劃，明確各自的責任和任務，對時間節(jié)點、程序步驟等協(xié)同要點進行統(tǒng)一安排；二是要建立定期溝通協(xié)商機制，包括定期的進度報告、會商溝通、共享信息、征求意見等，適時召開聯(lián)席會議對重大事項進行研究，協(xié)調解決重點難點問題；三是明確部門職責，通過印發(fā)文件，充分發(fā)揮發(fā)展改革部門與自然資源部門各自優(yōu)勢，明確各部門作用，合理分配工作任務。

3.3.2研制規(guī)劃評估調整銜接技術規(guī)程

為讓發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的評估調整銜接更具有操作性，建議發(fā)展改革部門和自然資源部門聯(lián)合編制發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整銜接技術規(guī)程。具體形式既可以編制獨立的評估調整銜接技術規(guī)程，也可以選擇編制統(tǒng)一的兩大規(guī)劃銜接技術規(guī)程，將評估調整銜接作為其中的一部分進行規(guī)定。在技術規(guī)程中，應明確兩大規(guī)劃評估調整銜接的范圍、定義、原則，以明確內涵、統(tǒng)一認識；明確兩大規(guī)劃評估調整銜接的組織方式和工作流程，包括工作啟動、信息共享、成果互用、調整協(xié)同等具體環(huán)節(jié)（圖 3）；明確兩大規(guī)劃評估調整銜接的工作內容，包括對目標指標、戰(zhàn)略任務、重大工程項目等的銜接要求。

圖3 強化銜接后的發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整流程再造

3.3.3建立智能化的評估調整信息共享機制

信息共享是兩大規(guī)劃評估調整銜接的基礎，要充分運用數(shù)字化、智能化技術推動兩大規(guī)劃信息融合。一是建立發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估基礎數(shù)據(jù)庫，建立統(tǒng)一的指標數(shù)據(jù)收集表，將兩大規(guī)劃評估中收集的數(shù)據(jù)匯入統(tǒng)一的信息平臺，并將分析評價結果通過可視化方式匯入數(shù)據(jù)庫中，方便相關部門進行查詢調用。二是加快國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)共享和信息交互，推動各級自然資源主管部門按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，加快實現(xiàn)各級“一張圖”信息平臺數(shù)據(jù)交換與共享，橫向上與各級電子政務網互聯(lián)互通，與發(fā)展改革、交通、能源、水利等有關部門共享國土空間規(guī)劃“一張圖”。

結語

發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃銜接是強化規(guī)劃銜接落實機制，健全國家規(guī)劃制度體系的重要議題，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整銜接是促進兩大規(guī)劃動態(tài)校準的有效手段。本研究通過梳理發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃評估調整的演進與實踐，構建時序-內容-制度三維整合分析框架，為破解規(guī)劃評估調整銜接的系統(tǒng)梗阻提供創(chuàng)新性解決方案。研究表明：當前兩大規(guī)劃評估調整目前多為各自建立體系，缺乏有效互動，在周期設置、內容聯(lián)動、指標互證、程序設計方面仍有較大的銜接優(yōu)化空間，應在時序維度，進行年度、中期和五年全周期動態(tài)校準；在內容維度，全面加強指標、戰(zhàn)略任務、工程項目等要點的經濟社會發(fā)展—國土空間系統(tǒng)性耦合；在制度維度，在工作組織、制定標準、信息共享等方面進行協(xié)同再造，全面加強兩大規(guī)劃評估調整的有效反饋互動。這些發(fā)現(xiàn)填補了當前在發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃評估調整銜接上的研究空白，在當前“十五五”發(fā)展規(guī)劃編制有序推進、各級國土空間規(guī)劃全面審批實施之際，對于推動兩大規(guī)劃銜接落實、完善國家規(guī)劃體系提供了可操作的實施工具。

注釋

①參見《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（2024年7月18日中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過）。②參見《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）。③參見《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第十九篇。④參見中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實施機制的意見》。⑤參見《國家發(fā)展改革委關于組織開展2016年度“十三五”規(guī)劃實施情況監(jiān)測工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2016]1995號）。⑥參見《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》（TD/T 1063-2021）。

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來源：城市發(fā)展研究2025年第八期

微信編輯：今朝

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