不設區縣的中山如何提升“鎮能量”？

【摘要】中山作為全國僅有的四個“直筒子市”之一，面臨的突出問題是鎮一級“小馬拉大車”，改革關鍵在于提升“鎮能量”。筆者從“分類賦權、協同聯動、產城融合、機制保障”四個維度建立分析框架，提出小欖、坦洲等綜合實力突出的特大鎮（中心鎮）可先行放權，遠期合并形成幾個特大鎮，行政架構調整為“市－區—街道辦”。

《中山日報》理論專版今天刊發了我的朋友振遠兄（上圖中間那位老兄）的一篇文章，同刊的另外兩位也是深耕理論和實踐領域的專家。此前振遠兄和我討論過強鎮擴權的問題，我獲益良多，經其同意，我轉載此文并稍有精簡。

對于提升“鎮能量”，建立區縣一級以便法定權限可以下放，避免一堆鎮街小馬拉大車，一堆事部門忙不過來，東莞和中山都做過很多年的探索并向上爭取。對于文章中提出的分類賦權、不能放的“直報直批”、片區統籌等觀點，我深以為然，轉載歡迎深入探討。

鐘振遠，高級工程師、注冊規劃師、碩士。畢業于武漢大學城市規劃與設計專業，中山市規劃設計院有限公司規劃編制研究所所長，廣東省國土空間規劃專家庫（第一批）專家、廣東省國土空間生態修復協會專家庫專家、中山市土地征收成片開發方案評審專家。從事城市空間發展研究、國土空間規劃研究等方面工作20年，長期參與市級重點規劃的編制和研究，多次獲得國家、省級技術獎項。主要參與編制《深圳與中山全面合作戰略研究》《中山市國土空間總體規劃（2021-2035年）》《中山市國土空間規劃技術標準與準則）》《中山市村鎮低效工業園改造升級政策評估》以及《中山市城市更新（“三舊”改造）專項規劃（2020-2035 年）》等課題。

錨定“直筒子市”的鎮域能級躍升

——對中山探索開展特大鎮（中心鎮）

擴權賦能改革試點的初步思考

中山作為全國僅有的四個“直筒子市”（指未設市轄區、直接管轄鄉級行政區的地級市）之一，鎮街直管架構既帶來效率優勢，也面臨“小馬拉大車”權責失衡問題。

《廣東省“十五五”規劃建議》提到，統籌擴權強縣、強縣擴權和縣鎮管理體制改革，支持東莞、中山探索開展特大鎮（中心鎮）擴權賦能改革試點。面向“十五五”，中山探索“特大鎮”擴權賦能改革試點如何實現突破？

先說結論，筆者認為改革試點的定位在于錨定“直筒子市”的鎮級能級躍升，需要從“分類賦權、協同聯動、產城融合、機制保障”四個維度切入，形成可落地的改革框架，并結合粵港澳大灣區融合發展、深中一體化形成全域聯動。近期，部分綜合實力突出的特大鎮（中心鎮）可探索行政區劃升級。遠期，鎮街合并形成幾個特大鎮，并將原有“直筒子市”的行政管理架構調整為“市－區（縣級）—街道辦事處”的行政管理架構。

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特大鎮（中心鎮）擴權改革的核心是下放經濟社會管理權限，賦與人口、經濟規模相匹配的自主權，破解“責大權小、事多人少”的基層治理困境，推動其向縣域副中心或小城市轉型。我市特大鎮（中心鎮）擴權改革應錨定鎮域能級躍升，緊扣三個目標，即政策支點、發展動能、模式創新。

一是構建政策承接的基層支點。在落實《廣東省“十五五”規劃建議》要求的基礎上，打造特大鎮擴權賦能的“中山樣本”，銜接“黃金內灣”建設與深中一體化戰略。

二是形成發展動能的矢量引擎。通過擴權破解鎮域發展瓶頸，推動我市6個特大鎮（中心鎮），即小欖鎮、古鎮鎮、坦洲鎮、黃圃鎮、三鄉鎮以及三角鎮，從“特色專業鎮”向“小城市”質變。

三是成為治理模式的創新典范。立足直管架構，構建“市級統籌、鎮級實操、跨鎮協同”的扁平化治理體系，為全國“直筒子市”以及其他地級市鎮域改革提供借鑒。

02

第一，分類精準賦權，破解 “權責錯配” 的痛點。依據鎮域規模、產業特色實行“一鎮一策” 賦權。

一是經濟強鎮（GDP 超 500 億元）賦予縣級經濟管理權限。重點下放用地審批、規劃編制、環評審批等關鍵事權，建立市級部門 “直報直批” 通道。如支持小欖鎮在試點產業用地彈性出讓機制，低效用地再開發，銜接我市“工改”“田改” 等集成式改革措施等方面先行先試。

二是人口大鎮（常住人口超 30 萬）聚焦公共服務與行政執法權下放。推行 “市屬鎮用鎮管” 編制模式。如坦洲鎮可試點教育學位統籌、醫療分級診療權限擴容，破解“編少事多”的矛盾，匹配毗鄰珠澳的人口集聚需求。

三是特色產業鎮針對性下放產業扶持、技術認證、外貿通關權限。如古鎮鎮（燈飾產業）可試點跨境電商通關便利化，黃圃鎮（食品加工）可承接市級技改項目審批，黃圃大岑片區聯動 “工改” 整備產業空間等方面。

四是通用權限方面統一下放政務服務、市場監管、應急管理等高頻民生事項，覆蓋企業開辦、項目審批等全流程。

第二，跨鎮協同聯動，構建 “片區統籌” 格局，打破鎮域壁壘，形成發展合力。

一是組建片區產業發展聯盟。按 “地理相鄰、產業互補” 原則，劃分為北部（小欖、東鳳、南頭、阜沙）、南部（坦洲、三鄉、神灣、板芙）、東部（三角、黃圃），西部（古鎮、橫欄、大涌、沙溪）四個產業聯動片區，面向廣佛、珠澳、深港、江門及粵西地區，構建議事協調機制，統籌跨鎮街的交通、能源、物流等基礎設施建設。

二是共享高能級平臺。推動翠亨新區、火炬開發區創新資源向其他鎮輻射，中心鎮可共享中科中山藥物創新研究院、中山先進低溫技術研究院?等科研技術應用平臺的技術轉化服務，聯合開展產業鏈協同攻關，銜接“基礎研究+技術攻關 +成果轉化”全過程創新鏈。

三是建立利益共享機制。對跨鎮合作項目實行稅收分成，鼓勵鎮街聯合招商引資，重點承接黃金內灣周邊城市的產業外溢。

第三，產城融合升級，以小城市建設為牽引，推動鎮域從“產業單極”向“產城融合” 轉型。

一是統籌規劃建設。小欖鎮、古鎮鎮、坦洲鎮、黃圃鎮、三鄉鎮、三角鎮以及其他有建設條件的鎮區，按照“小城市”的建設標準謀劃開展鎮級國土空間總體規劃、全域發展戰略規劃或鎮級層面總體城市設計的規劃編制工作，以規劃的頂層設計布局產城融合發展。

二是基礎設施提質。特大鎮（中心鎮）按小城市標準規劃建設交通路網，接入高速公路網與高快速路網，實現所有中心鎮半小時接駁深中通道，強化與灣區城市互聯互通。

三是公共服務擴容。推進“教改”“醫改” 向鎮域延伸，在中心鎮布局推動中小學集團化辦學、三甲醫院分院，試點“鎮屬市管”運營模式。完善養老、社保等服務體系，實現常住人口均等化服務全覆蓋，增強人才吸引力。

四是城市品質提升。開展鎮域 “城改”“水改”，推進老舊小區、老舊街區改造與水環境治理，打造“三生融合” 的品質空間。活化歷史文化街區，植入中山人文元素，構建 “宜居+產業+文化” 的特色城市風貌。

第四，筑牢 “改革落地” 的機制保障。

一是動態調整機制。每年評估鎮域履職能力與事權運行效果，對權限下放后管理到位的鎮街追加賦權，對運行不暢的及時優化，形成“賦權—評估—調整”的工作閉環。

二是強化要素保障。市級統籌用地指標向特大鎮（中心鎮）傾斜，優先保障產業園區與民生項目用地，培育及發展省級產業園區。設立特大鎮（中心鎮）發展專項資金，支持改革試點與重大項目建設。實施 “人才強鎮” 計劃，吸引科技領軍人才與創新團隊扎根特大鎮（中心鎮）。

三是健全監督考核。將擴權賦能成效納入鎮街黨政正職考核，重點考核產業增長、民生改善、風險防控等指標。建立容錯糾錯機制，鼓勵鎮街探索原創性、差異化改革舉措，形成可復制推廣的“中山經驗”。

03

改革本質上是一個長期、動態的系統工程，試點過程中應注重問題導向，將總目標分解為階段性任務，從易操作、共識度高的領域入手，逐步深入復雜領域，積小勝成大勝。分步實施建議：

一是試點啟動期（2026 年）。在小欖鎮、坦洲鎮率先開展全面擴權試點，出臺分類賦權清單與片區統籌方案，下放首批市級事權，建立改革監測評估體系。

二是擴面深化期（2027—2028 年）。將試點經驗推廣至全部6個中心鎮，完善跨鎮協同機制與利益共享模式，實現基礎設施互聯互通、公共服務共建共享。

三是鞏固提升期（2029—2030年）。總結改革成效，固化制度成果，形成“分類賦權、片區協同、產城融合、動態監管”的鎮域治理新模式，部分綜合實力突出的特大鎮按程序探索行政區劃升級路徑。

展望“十五五”時期以及2035年，中山的目標是成為?廣東省珠江口東西兩岸融合發展改革創新實驗區、沿海經濟帶樞紐城市和粵港澳大灣區重要一極。在遠期2035年，推動鎮街合并形成幾個特大鎮，并將原有“直筒子市”的行政管理架構調整為“市－區（縣級）—街道辦事處”，以更好地適應高度城鎮化地區和城鎮人口密集地區的空間形態和社會經濟形態，更好地推動全域中山行政管理效能的提升。