靜悄悄的革命：中國營商環(huán)境政策的文本分析|NIE學(xué)術(shù)團成果展

按：最近十年，最重要的改革就是改善營商環(huán)境。得益于大語言模型（LLM）等先進的數(shù)字技術(shù)，我們使用文本分析方法對中國營商環(huán)境政策進行了梳理，為相關(guān)研究提供了一個宏觀的政策背景，并提煉了若干特征事實。這篇文章應(yīng)《新經(jīng)濟》雜志之邀撰寫，并刊發(fā)于該刊2025年第12期的首篇位置。《新經(jīng)濟》是一本新的學(xué)術(shù)期刊，歡迎各位關(guān)注和支持！——聶輝華 2026-1-7

題目：《靜悄悄的革命：中國營商環(huán)境政策的文本分析》

作者：聶輝華 杜健

[摘要]以優(yōu)化營商環(huán)境為抓手的經(jīng)濟和行政管理體制改革，是中國政府最重要的施政舉措之一，形成了一場重塑政企關(guān)系、激發(fā)市場活力的“靜悄悄的革命”。本文基于2012—2023年約12萬份文件的中國營商環(huán)境政策文本庫，運用大語言模型進行文本分析，揭示了中國營商環(huán)境政策的多維特征。研究發(fā)現(xiàn)，中國營商環(huán)境政策的分布呈現(xiàn)“峰狀分布、先增后穩(wěn)、區(qū)域分化”特征，發(fā)文主體呈現(xiàn)“部門協(xié)同與層級分化”特征，政策目標聚焦“非對標世行的內(nèi)向改革”，政策擴散遵循“縱向主導(dǎo)、橫向協(xié)同”模式。計量分析表明，營商政策數(shù)量與營商環(huán)境質(zhì)量顯著正相關(guān)。本研究首次全面梳理了中國營商環(huán)境政策的內(nèi)容和特征，清晰描繪了這場“靜悄悄革命”的宏觀圖景與內(nèi)在運行邏輯，為理解黨的十八大以來中國營商環(huán)境的改善提供了扎實的微觀基礎(chǔ)與實證支撐。

[關(guān)鍵詞]營商環(huán)境 文本分析 大語言模型

一、導(dǎo)論

近年來，從中央到地方，各級政府對優(yōu)化營商環(huán)境給予了前所未有的高度重視。一方面，在施政理念上，“打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，已經(jīng)成為各級政府的共識，并且是核心工作之一。另一方面，各級政府密集出臺了大量優(yōu)化營商環(huán)境的政策法規(guī)。以2019年國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為標志性事件，在此前后各省、市、縣發(fā)布了超過十萬份與營商環(huán)境相關(guān)的政策。各級政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面的持續(xù)投入產(chǎn)生了良好效應(yīng)。在國際上，中國的營商環(huán)境排名從2013年的全球第96位躍升至2020年的第31位，成為全球營商環(huán)境改善的標桿之一。總之，以優(yōu)化營商環(huán)境為抓手的經(jīng)濟和行政管理體制改革，可謂近年來中國政府最重要的施政舉措之一，并且已經(jīng)形成了一場重塑政企關(guān)系、激發(fā)市場活力的“靜悄悄的革命”。然而，當前學(xué)界對這場“革命”的整體圖景、內(nèi)在特征與驅(qū)動機制尚缺乏系統(tǒng)研究，主要原因在于系統(tǒng)性數(shù)據(jù)的缺失。現(xiàn)有研究多聚焦于宏觀制度框架或局部個案分析，難以充分揭示政策文本中蘊含的豐富信息。本文旨在填補這一空白，通過對海量政策文本的系統(tǒng)性收集與解析，深入解讀中國營商環(huán)境政策體系的深層結(jié)構(gòu)與演變軌跡，為理解這場由中國政府主導(dǎo)的經(jīng)濟治理變革提供堅實的微觀基礎(chǔ)。

本文基于北大法寶的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，完整地收集了2012-2023年各級政府頒布的營商環(huán)境政策文本，并創(chuàng)新性地運用ChatGPT與DeepSeek等大語言模型，結(jié)合精細設(shè)計的提示詞工程，系統(tǒng)提取了政策的時空分布、發(fā)文主體、目標設(shè)定及政府間關(guān)系等多維度信息，揭示出四個特征事實。第一，從政策分布看，營商環(huán)境政策呈現(xiàn)“峰狀分布、先增后穩(wěn)、區(qū)域分化”的整體特征；第二，從發(fā)文單位看，營商環(huán)境政策發(fā)文主體呈現(xiàn)顯著的部門協(xié)同與層級分化特征；第三，從政策目標看，營商環(huán)境政策重心偏向非對標世界銀行評估的內(nèi)部改革議程；第四，從政策擴散看，營商環(huán)境政策呈現(xiàn)顯著的縱向主導(dǎo)、橫向協(xié)同的層級互動結(jié)構(gòu)。此外，本文基于中國城市政商關(guān)系排行榜，采用計量經(jīng)濟學(xué)方法檢驗了營商環(huán)境政策文本的實際效果。研究發(fā)現(xiàn)，營商環(huán)境政策數(shù)量的增加在改善行政效率和提升信息公開等硬性、可量化的制度層面表現(xiàn)出顯著效果。然而，對于政府關(guān)心、廉潔等軟性的治理問題，僅僅依靠政策數(shù)量的累積可能不足以產(chǎn)生顯著影響。

與既有研究相比，本文的主要貢獻有以下兩點。第一，本文首次系統(tǒng)構(gòu)建了中國營商環(huán)境政策文本庫。關(guān)于營商環(huán)境的現(xiàn)有研究，多基于兩個范式：一是使用調(diào)查數(shù)據(jù)或省市營商環(huán)境綜合評價數(shù)據(jù)進行實證分析。如使用世界銀行企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)（董志強等，2012；夏后學(xué)等，2019）、《中國城市營商環(huán)境評價》（杜運周等，2020；范合君等，2022；李文釗等，2023）和《中國城市政商關(guān)系評價報告》（汪殊逸等，2024）。但調(diào)查數(shù)據(jù)僅在部分年份開展且只包含部分城市，而城市維度的營商環(huán)境評價數(shù)據(jù)一般開始于2017年，起步相對較晚且是“結(jié)果側(cè)”的評價，無法體現(xiàn)政府“行動側(cè)”的舉措。二是使用區(qū)域內(nèi)的某項制度改革實踐作為營商環(huán)境的代理變量，如智慧法院（潘越等，2020）和商事制度改革（朱旭峰和張友浪，2015；夏杰長和劉誠，2020；葉振宇和莊宗武，2022；朱奕蒙等，2022）。這一指標雖聚焦具體政策效應(yīng)，但存在測度維度單一化問題。我們在上述研究的基礎(chǔ)上，利用北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)性收集、整理并構(gòu)建了中央和地方層級的營商環(huán)境政策文本數(shù)據(jù)庫，為多角度分析各級政府在營商環(huán)境維度“行動側(cè)”的努力提供了更獨特的視角。第二，本文運用大語言模型揭示了海量營商環(huán)境政策的特征事實。本文創(chuàng)新性地使用大語言模型方法，系統(tǒng)提煉出中國營商環(huán)境政策在分布、主體、目標與擴散四個維度的關(guān)鍵特征事實，清晰描繪了這場“靜悄悄革命”的宏觀圖景與內(nèi)在運行邏輯，為理解中國特色的經(jīng)濟治理模式提供了有力的實證支撐。

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